Современные формы правления

Различные разновидности республик имеют свои плюсы и минусы. Президентская республика обеспечивает стабильное правительство, если такой коллегиальный орган есть, и во всяком случае – стабиль­ность исполнительной власти. Но эта власть, министры недостаточно контролируются, а то и совсем не контролируются органом народного представительства – парламентом, его нижней палатой. В президент­ской республике всегда присутствуют элементы авторитаризма и мало конституционных препятствий, мешающих этим элементам разрас­тись. Институт пожизненного президента (Гвинея, Заир, Кения, Мелави, Тунис и др.) возникал именно на базе президентских республик. Парламентарная республика обеспечивает действенный контроль пар­ламента в отношении правительства, министров. Но если правитель­ство коалиционное (однопартийные правительства крайне редки в де­мократических республиках), то оно всегда очень непрочное. Распад коалиций, вотум недоверия правительству, резолюции порицания вле­кут отставку правительства. В парламентарной республике Италии после Второй мировой войны сменилось 60 составов правительств. Нестабильность исполнительной власти – отрицательная черта пар­ламентарной республики[15].

Необходимость укрепления стабильности правительства при рас­тущем вмешательстве государства в дела общества, усиления парла­ментского контроля, с одной стороны, и стремление к «рационализи­рованному парламентаризму», специализации управления в условиях научно-технической революции и постиндустриального информаци­онного общества – с другой, привели к тому, что после Второй ми­ровой войны (особенно начиная с Конституции Франции 1958 г., разработанной под руководством сторонника сильной государственной власти генерала де Голля), а затем – после краха тоталитарных ре­жимов на рубеже 80-90-х гг. в развитии республиканской формы правления и, следовательно, во взаимоотношениях президента, парламента и правительства обнаружились новые тенденции. Некоторые из них имеют общий характер, относятся ко всем или большинству разновидностей этой формы, другие проявляются в рамках отдельно взятых разновидностей, но так или иначе все они находят выражение в новых конституциях.

К общим тенденциям относятся:

1)  отход от прежних жестких схем организации государственной власти, создание смешанных и гибридных форм правления, сочетающих черты президентских и парламентарных республик, возникающих в результате такого смешения, и, следовательно, существенное видоизменение отношений президента, парламента и правительства. В результате изменяется подход к осуществлению принципа разделения властей, устраняются прежние жесткие или излишне гибкие границы между ними;

2) создание механизмов, имеющих целью обеспечить стабильность правительства. В большей мере это относится к парламентарной республике, но может иметь значение и для президентской (особенно тех ее форм, где, например, в отличие от США, Бразилии или Мексики, в развивающихся странах, существует Совет министров во главе с «административным» премьером);

3)  установление ограниченной ответственности правительства и министров перед парламентом в президентской и полупрезидентской республиках и снижение ответственности правительства и министров перед парламентом в парламентарной республике;

4)  развитие в направлении «рационализированного парламента­ризма» и специализации управления, сочетаемое с расширением пар­ламентского контроля по общим вопросам и ограничением полномочий парламента по специальным, профессиональным вопросам;

5) установление более тесного сотрудничества главы государства, парламента и правительства путем их совместных полномочий, субсидиарности при реализации государственных функций.

Таким образом, в отличие от прежнего жесткого разделения властей (в российской Конституции такой порядок еще сохранен) новые демократические основные законы стремятся к установлению взаимо­связи и взаимодействия высших органов государства[16].

Создание смешанных и гибридных форм правления было связано и с субъективными причинами (стремление отдельных руководителей государств к сильной власти), и с причинами объективного порядка – со стремлением соединить позитивные черты президентской и парла­ментарной республик. Один из шагов к этому – формирование совета министров во главе с «административным» премьером. В результате глава государства не концентрирует в своих руках исполнительную власть (как в классической президентской республике), а в какой-то мере делит ее с правительством. Создается бицефальная (двухголовая) исполнительная власть, причем не имеет значения, что об этом сказано в конституции. При формулировке, гласящей, что исполнительная власть принадлежит правительству (например, в Конституции РФ), на деле главой исполнительной власти может быть президент. И наобо­рот, решающие позиции могут находиться в руках правительства (Франция с 1997 г., поскольку в парламенте представлено большинст­во партий, оппозиционных президенту). Полномочия президента и правительства часто переплетаются, и для решения некоторых вопро­сов иногда требуется согласие обоих. Складывается ситуация, когда глава государства отвечает в основном за решение общих, стратегичес­ких вопросов, особо контролируя отдельные сферы деятельности пра­вительства (например, внешнеполитическую), тогда как правительст­во (а иногда и премьер-министр) имеет собственные сферы деятель­ности и отвечает за повседневное практическое управление. Главе государства могут быть при этом подчинены отдельные (особенно «си­ловые») министры, изъятые из подчинения премьер-министра.

Вследствие дуализма механизм исполнительной власти в такой республике сложнее, чем в президентской. С одной стороны, при воз­можном конфликте между исполнительной и законодательной ветвя­ми власти его разрешение (при соблюдении конституции) здесь более вероятно, так как в отличие от президентской республики глава госу­дарства может и уволить в отставку правительство, и распустить пар­ламент (с обязательным назначением даты новых выборов). С другой стороны, парламент может добиться отставки правительства (но не всегда – отдельных министров).

Смешанные формы республики в зависимости от доминирования того или иного органа в механизме государственной власти бывают полупрезидентскими, полупарламентарными и др., причем из-за из­менения соотношения между высшими органами государства полупрезидентская форма может превратиться по существу в парламен­тарную, как это имело место во Франции после формирования в 1997 г. правительством левых сил при правом президенте.

Смешанная форма республики, соединяя черты двух форм (президентской и парламентарной), берет кое-что от каждой из них.

Он президентской республики она заимствует:

1) стабильное правительство (администрацию), когда оно не зави­сит от создания и распада коалиций депутатов от различных партий в нижней палате парламента. В полупрезидентской республике пар­ламент не утверждает в целом состав правительства; министров на­значает президент. Однако здесь устанавливаются определенные свя­зи между ним и парламентом: иногда требуется согласие парламента для кандидатуры премьер-министров (Россия, Украина, Белоруссия и др.). Правда, и в президентской республике США назначение пре­зидентом министров (должности премьер-министра в США нет) тре­бует согласия верхней палаты (сената), но обычно это имеет формаль­ное значение;

2) ответственность правительства и министров перед президентом. В смешанной полупрезидентской, полупарламентарной республике президент может по своему усмотрению уволить их в отставку, как это имеет место и в президентской республике (США, Мексика, Бра­зилия, Египет, Сирия и т.д.);

3) очень широкие реально осуществляемые полномочия президен­та (широкие полномочия могут быть закреплены и в конституции пар­ламентарной республики, например в Индии, но президент осущест­вляет их по «совету», на деле – по указанию Кабинета министров). В полупрезидентской республике эти полномочия имеют личный ха­рактер, т.е. принадлежат именно президенту. Более того, они иногда выходят за пределы исполнительной власти. Президент определяется как глава государства, по существу, стоящий над правительством, часто являющийся арбитром в отношениях между другими властями и публичными институтами. Концепция арбитражной власти прези­дента – характерная черта полупрезидентской республики.

Смешанной форме присущи следующие элементы парламентарной республики:

1) правительство создается хотя и не парламентом, но с его учас­тием, иногда – решающим. В одних странах (Белоруссия. Россия, Ук­раина) это утверждение кандидатуры премьер-министра нижней па­латой, без чего по общему правилу правительство (министры) не может быть назначено президентом. В других странах создание пра­вительства связано с политической необходимостью. Например, во Франции и Польше президент должен считаться с партийным парла­ментским большинством, иначе правительство сразу после его назна­чения может быть отправлено в отставку путем использования вотума недоверия;

2) должность главы государства и институт правительства разде­лены. Во всех полупрезидентских республиках, как и в парламентар­ных, создается Совет министров (кабинет, правительство). В «клас­сических» президентских республиках правительства нет, как нет и отдельного поста премьер-министра. В США, Мексике, Бразилии, Гондурасе и т.д. предусмотрено иное: «администрация президента», т.е. президент и министры, являющиеся его советниками и управляю­щие отдельными отраслями общественной жизни. Коллегии прави­тельства они не составляют. В полупрезидентской республике фор­мируется коллегия правительства. Полномочия президента и прави­тельства разделены, иногда особо выделяются полномочия премьера (например, руководство вооруженными силами во Франции, хотя на­значение высших должностных лиц осуществляет президент). Реаль­ным главой правительства (точнее, государственного управления в стране) является президент (если этого не изменяет сложившаяся по­литическая ситуация). Важнейшие решения правительством прини­маются тогда, когда оно заседает под председательством президента (т.е. в совете его министров), а он может в любое время председатель­ствовать (такая практика существует во Франции, но не в России). На заседаниях под руководством премьера решаются преимуществен­но вопросы оперативного управления (бывает и иначе, что зависит от политической ситуации);

3)  устанавливается не только коллективная ответственность правительства, но иногда и индивидуальная ответственность министров. Однако в отличие от парламентарной республики последние не несут индивидуальной ответственности перед парламентом. Они отвечают только перед президентом, но не перед парламентом. Принцип пар­ламентской ответственности – непременное требование парламентар­ной, хотя и внедряется в некоторых президентских республиках (Уру­гвай, Венесуэла, Коста-Рика и др.). В ЮАР, которая стала с 1996 г. полупрезидентской республикой, ответственность распространяется и на президента. Он может быть смещен со своего поста 2/3 голосов членов нижней палаты.

Ответственность правительства перед парламентом в полупрези­дентской республике всегда затруднена (установлены особые условия для вотума недоверия или резолюции порицания). Такая ответствен­ность сочетается с ответственностью правительства и министров перед президентом, в результате чего устанавливается двойная ответствен­ность правительства перед парламентом и перед президентом. Пос­ледний вид ответственности может быть реализован гораздо проще: президент вправе уволить правительство или министра в любое время;

4) предусмотрено право роспуска парламента президентом, что нетипично для президентской республики в отличие от парламентарной. Считается, что таким образом разрешаются коллизии между парламентом и правительством (при роспуске обязательно назначается дата новых выборов, следовательно, коллизию разрешают избиратели). Применение этой меры, однако, продиктовано практической целесо­образностью. Бывало, что путем роспуска президент хотел укрепить позиции своей партии в парламенте, опираясь на проведенные соци­ологические исследования, а выборы давали не предсказанный соци­ологами, а иной результат;

5) институт контрасигнатуры (подпись премьер-министра, реже – ответственного министра на правовых актах президента, без чего они недействительны). Этот институт неизвестен «классической» прези­дентской республике, но необходим в парламентарной (хотя его нет, например, в Индии). Однако в полупрезидентской республике он имеет ограниченный характер: такая подпись необходима не для всех актов президента, он имеет «личные» (должностные) полномочия, ре­ализуемые без контрасигнатуры. В ряде полупрезидентских респуб­лик рассматриваемый институт не предусмотрен (например, в неко­торых постсоциалистических государствах).

Смешанная (полупрезидентская, президентско-парламентарная) республика имеет свои разновидности, в кото­рых взаимоотношения президента, парламента, правительства под­вергаются модификациям. В России они несколько иные, чем в Се­негале, а в Румынии или Польше отличаются от существующих во Франции.

Глава 2. НЕТИПИЧНЫЕ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ

В ряде государств достаточно эффективно функционируют нетипичные формы правления. В них соединяются черты республики и монархии (Малайзия), абсолютной и конституционной монархии (Кувейт), президентской и парламентской республики (Колумбия). В развитых странах, а иногда и в развивающихся государствах на основе демократизации политических режимов практически утратились различия между монархией и республикой. По своему характеру монархии в Великобритании или Японии мало чем отличаются от республик Франции или Италии. В смешанных и «гибридных» формах правления утрачивается жесткость существующих классификаций и по юридическим признакам. Такие модификации форм обусловлены несколькими причинами. Во-первых, практика последних десятилетий показывает, что для управляемости государством важно не только и, может быть, не столько разделение властей и система взаимных сдержек и противовесов. Эти моменты обеспечивают демократизм в управлении, исключают концентрацию власти в руках какого-либо одного органа. Более важным является установление необходимых взаимосвязей, взаимодействия, взаимосогласованности в работе высших органов государства. Отсутствие этого, как свидетельствует опыт противоборства законодательной и исполнительной власти в России, ведет к кризису всей политической системы.[17]