Правовое регулирование PR-деятельности в сми в ходе избирательных кампаний

Германия

В ФРГ правовое регулирование деятельности СМИ в период выборов осуществляется на основе целого комплекса нормативных актов, среди которых основными являются Конституция (Основной Закон), законы федеральных земель о печати и телерадиовещании, Федеральный закон о выборах, Закон о политических партиях, Закон о проверке правильности выборов.

В Германии действует требование непредвзятого  и справедливого освещения выборов  со стороны СМИ. Так, законодательство Германии запрещает опубликование  после голосования результатов  опросов избирателей о том, за кого они проголосовали, до истечения времени голосования.

Кроме того, существуют разнообразные  положения, защищающие право человека на защиту от клеветы. Права на защиту репутации и чести защищены Конституцией, а также целым рядом гражданских  и уголовных законов. Раздел 185 Уголовного кодекса запрещает клевету. Согласно разделу 823 Уголовного кодекса, против органов прессы может быть возбужден гражданский иск за нарушения, определенные в УК. Согласно разделу 826 УК, «аморальная» или злобная публикация может повлечь за собой возбуждение дела против СМИ. Деловую репутацию защищают статьи 14 и 15 Закона против нечестной конкуренции и статья 824 Гражданского кодекса. Эти положения устанавливают ответственность за обнародование ложных сведений, способных нанести вред деловой репутации гражданина.

3. Можно выделить также группу  стран, которые занимают промежуточное  положение. В этих государствах  распространена система добровольного  саморегулирования, в соответствии  с которой представители СМИ соглашаются принять ряд правил по самоограничению в силу особых требований, существующих в период выборов.

Великобритания

В Великобритании, как и в Германии, существует требование непредвзятого  и справедливого освещения выборов  со стороны СМИ. Реализация этого  принципа на практике осуществляется различными способами.

Например, в Великобритании стандарт непредвзятого и аккуратного  представления информации в рамках телевещания определен положениями  Инструкции для продюсеров корпорации Би-би-си и Программного кодекса  Независимой комиссии по телевещанию. Инструкция Би-би-си предписывает телеканалам в процессе освещения выборов представлять не только мнения прямых конкурентов, но и отражать мнение третьей стороны. Кроме того, Инструкция мотивирует вещателей предоставлять пострадавшей стороне возможность для ответа в том случае, когда некомпетентность журналиста или диффамационный характер материала очевиден.

Более того, в Великобритании действует  запрет на работу представителей СМИ  в эфире, когда они баллотируются  на выборах. Однако он определен не законом, а зафиксирован в Инструкции для продюсеров Би-би-си, и телекомментаторы неукоснительно следуют данному положению.

В Великобритании существует добровольная практика не освещать результаты опросов общественного мнения в  день выборов, и такое ограничение практически повсеместно выполняется. Би-би-си, например, имеет свои собственные четкие внутренние инструкции, определяющие порядок освещения опросов общественного мнения, которые вот уже в течение многих лет применяются эффективно.

С 1996 года в Великобритании действует Закон о диффамации. Клеветническим признается заявление, которое вызывает насмешку над потерпевшим, неуважение или ненависть к нему. Однако защита репутации политического  деятеля осуществляется обычно через  суд. Суд присяжных должен определить, является ли заявление клеветническим в тех случаях, когда судья изначально не счел его оскорбительным. Присяжные должны определить характер спорных сведений с точки зрения “простого читателя”. Помимо этого, истец должен доказать, что диффамационное заявление относится именно к нему.

Российский  опыт правового регулирования политического PR

PR-деятельность в политической  жизни российского общества во  время выборов осуществляется, главным  образом, в рамках информационного обеспечения выборов, которое в свою очередь состоит из предвыборной агитации и информирования избирателей. При этом освещение деятельности субъектов избирательного процесса в СМИ чаще всего оказывает значительно более существенное воздействие на конечное волеизъявление избирателей, чем предвыборные дебаты и иные формы предвыборной агитации, регламентируемой законом. По вопросу законодательного установления в данной сфере определенных нормативов и правил до сих пор идут дискуссии.

Тем не менее избирательное  законодательство РФ, главным образом Федеральный закон №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральные законы №175-ФЗ и №51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также закон «О средствах массовой информации» достаточно жестко регламентируют деятельность СМИ на выборах.

Федеральный закон «О выборах депутатов…» содержит десятки предписаний и запретов, прямо или косвенно относящихся к деятельности и ответственности СМИ в избирательной кампании. Рассмотрим наиболее актуальные и проблемные положения законодательства, которые касаются ограничения возможностей применения в ходе избирательных кампаний PR-технологий, основанных на использовании ресурса СМИ.

Обнародование данных социологических исследований

В странах развитой демократии существуют противоположные точки зрения по вопросу опубликования опросов  общественного мнения, как было показано выше в анализе национальных особенностей правового регулирования работы СМИ на выборах. В США представление СМИ информации о результатах опросов общественного мнения считается неотъемлемой частью свободы слова. В Германии наложен запрет на обнародование после голосования результатов опросов избирателей о том, за кого они проголосовали, до истечения времени голосования. Великобритания в данном аспекте придерживается практики саморегулирования.

Российское законодательство, по сути, признает публикацию различных социологических исследований, связанных с выборами, одной из форм предвыборной агитации.

Действительно, подобная технология достаточно часто используется PR-специалистами как прием, направленный на повышение доверия к информации. Научно доказано, что результаты изучения общественного мнения, опросов населения и экспертов, рейтинги популярности, прогнозы итогов голосования - все это, будучи обнародовано, способно влиять на сознание и поведение людей, особенно на нейтральную часть электората, которая еще не определилась со своим выбором. Люди склонны доверять большинству, и PR-специалисты могут использовать этот феномен социального конформизма.

Во избежание манипулирования  этими данными закон вводит ряд  требований к публикации таких материалов, и, прежде всего, к качеству проведенных  исследований. При опубликовании результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами, СМИ обязаны указывать:

• организацию, проводившую опрос,
• время его проведения,
• число опрошенных (выборку),
• метод сбора информации,
• регион, где проводился опрос,
• точную формулировку вопроса,
• статистическую оценку возможной погрешности,
• лицо, заказавшее проведение опроса
• лицо, оплатившее указанную публикацию.

Кроме того, СМИ, публикующие  результаты таких опросов, направляют копии публикации в ЦИК или  окружную избирательную комиссию. Не допускается обнародование этих данных за 5 дней до и в день голосования⁵.

Однако возможности  и правила использования социологической  информации продолжают быть предметом  дискуссий и споров, поскольку, даже несмотря на введенные законом ограничения, опросы общественного мнения и прогнозы аналитиков по-прежнему могут являться средством предвыборной борьбы.

Требования, предъявляемые к характеру информации, распространяемой через СМИ в  период выборов

В 2003 году Государственная  Дума РФ приняла пакет существенных поправок в избирательное законодательство. Основная цель авторов законопроекта (ими были, в частности, члены Центральной избирательной комиссии РФ Сергей Большаков и Владимир Лысенко) заключалась в следующем: ввести процесс информационного обеспечения выборов в более строгие рамки правового регулирования с тем, чтобы исключить так называемый «чёрный PR», то есть, по сути, нелегальную предвыборную агитацию под видом освещения избирательной кампании.

Очевидно, что сторонники более жесткого правового регулирования опирались, прежде всего, на негативный опыт избирательной кампании в Государственную Думу 1999 года. М.А. Федотов, вице-президент фонда ИНДЕМ, даже охарактеризовал выборы 1999-2000 как «всероссийский конкурс черного PR». Таким образом, инициатива авторов внесения изменений и дополнений в избирательное законодательство была направлена на устранение в будущем подобных негативных явлений, которые противоречат принципу равенства кандидатов.

Базовой составляющей нового законодательства в этой сфере стала глава VII Федерального закона №67 – ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также аналогичная (в наиболее существенных вопросах) глава VIII Федерального закона №175 – ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы…».

1. Требование достоверности

«Содержание информационных материалов, размещаемых в средствах  массовой информации или распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство  кандидатов, избирательных объединений». (п. 2 ст.45 №67-ФЗ)

Требование достоверности, по сути, означает, что на журналиста возложена обязанность «проверять достоверность сообщаемой им информации» (п. 2 ст. 49 закона «О СМИ») и ему запрещено  заниматься «распространением слухов под видом достоверных сообщений» (ст. 51 закона «О СМИ»). В реальной работе СМИ такая проверка осуществляется редко, так как она либо невозможна (по крайней мере, силами журналиста), либо является трудоёмким процессом, осуществление которого замедлило бы процесс выпуска СМИ. В то же время законом не предусмотрена ответственность за недостоверную информацию, если она не умаляет чью-либо честь, достоинство или деловую репутацию.

2. Требование объективности и нейтральности

«В информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении предвыборных мероприятий ... должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев. В них не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума, иной группе участников референдума, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, деятельности, связанной с проведением референдума, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений». (п.5 ст.45 №67-ФЗ)

Буквальная трактовка  данного положения закона может  быть воспринята как запрет СМИ на творческое освещение избирательной  кампании. Разъяснения были даны ЦИК  РФ, а также Конституционным судом  РФ, смысл которых заключается в том, что журналисты, редакции СМИ при осуществлении ими своей профессиональной деятельности могут высказывать свое собственное мнение и давать комментарии, но только за пределами отдельных информационных блоков, где они обязаны освещать реально происходящие событиях в избирательной кампании.

Большинство СМИ в  ходе избирательных кампаний по выборам  в Государственную Думу и выборам  Президента в 2003-2004 годах выполнили  требование закона об обособление специальных  информационных блоков. Дело в том, что это практически не ограничивало возможность СМИ проводить определённую политическую линию.

Запрет на высказывания предпочтений каким-либо субъектам  избирательного процесса представляется утопическим. Это практически неосуществимо, если учесть плюрализм участников избирательного процесса: в выборах депутатов Государственной Думы 2003 года по федеральному округу участвовали 19 избирательных объединений и 4 избирательных блока. В данной ситуации просто невозможно уделять равное внимание каждому участнику избирательного процесса. Очевидно, что партии-фавориты более интересны общественному мнению и соответственно СМИ.

3. Требование соблюдения права на защиту чести, достоинства и репутации

«Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, в случае обнародования (опубликования) ими агитационных и информационных материалов (в том числе содержащих достоверную информацию), способных нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидата, деловой репутации избирательного объединения, обязаны предоставить соответствующему кандидату, избирательному объединению возможность до окончания агитационного периода бесплатно обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту своих чести, достоинства или деловой репутации.» (п. 6, ст. 56 №67-ФЗ).