Территориальное устройство Российского государства

Пути решения проблем

          Первая проблема, пожалуй, наиболее трудно решаема в силу своей объемности. Причем её специфика в том, что из этой первой проблемы вытекают и все проблемы последующие. 13 лет Российская Федерация жила в согласии с идеалами и политико-правовыми устоями, заложенными Конституцией 1993 года. За это время произошла глубочайшая трансформация всего общественного уклада, сменилось государственно-правовое и социально-экономическое обустройства страны. Но несмотря ни на что, именно это время выдалось щедрым на законодательные новеллы. В кратчайшие сроки была буквально воссоздана конституционно-правовая база Федерации, были приняты практически все предусмотренные Конституцией федеральные конституционные законы, а также значительное число федеральных законов, не говоря уже о многочисленных подзаконных актах, судебных решениях и актах договорного права. Однако количество в полном согласии с универсальными законами развития сыграло злую шутку с качеством: законодательная база федеративных отношений несовершенна, бессистемна, противоречива и содержит множество пробелов. На таком «плавающем» законодательном фундаменте непросто возвести прочное здание Федерации. Полноценная федеративная реформа, сопряженная с упорядочением регионального законодательства, вряд ли принесет желаемые результаты без превращения самого федерального законодательства в стройную систему, не содержащую противоречий как внутреннего свойства, так и более основательных – противоречий Конституции России.  
        Данные мониторинга законодательной базы федеративных отношений показывают, что общими моментами отечественного стиля нормотворчества по-прежнему остаются недостаточная проработка и, следовательно, неработоспособность многих принимаемых актов. Качество законов и иных актов остается низким. Они в значительной мере декларативны, политически ангажированы, оторваны от реальной жизни и не обеспечены соответствующим ресурсным наполнением. Многие принимаемые сегодня законы содержат нормы, дефектные с точки зрения соответствия Конституции. Серьезно стоит вопрос также о согласованности принимаемых законов с уже действующим законодательством, – подавляющее большинство актов содержит положения, не соответствующие уже действующим. Нормы о «приведении в соответствие», разумеется, присутствуют практически во всех вновь принимаемых законах, но они, как правило, абстрактны и практически нереализуемы. Есть и другая негативная тенденция – изначально принимаются «сырые», некачественные акты с видом на их дальнейшее «доведение до ума» в процессе правоприменительной деятельности. В результате, как считает М.В. Глигич-Золотарева, практика идет в одном направлении, а законотворчество – в другом, и при этом ни то, ни другое направления не совпадают с конституционным руслом.  
        Вследствие целого комплекса факторов законодательная база Федерации сегодня крайне нестабильна. По целому ряду характеристик она напоминает знаменитый «тришкин кафтан». Законы меняют, даже не дожидаясь их вступления в силу. Широкое распространение получило и «лоскутное» нормотворчество, когда в закон вносится громадьё поправок, по своему объему сопоставимое с самим законом и коренным образом изменяющее его смысл и предмет правового регулирования. Законы буквально напичканы отсылочными нормами, что постепенно нивелирует их ключевую характеристику именно как актов прямого действия, причем распространены отсылки не только к реально действующим, но и к несуществующим актам, а также к абстрактному понятию «законодательство Российской Федерации».                      

         Вопреки положению ч. 3 ст. 15 Конституции РФ о том, что неопубликованные законы не применяются, подавляющее большинство из ныне действующих редакций федеральных законов официально не опубликованы. Ситуация с подзаконными актами и законодательством регионального уровня еще более удручающа.  
          Руководством страны неоднократно предпринимались попытки исправить сложившуюся ситуацию. В качестве примера можно привести деятельность Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Комиссия проделала огромную работу, ей было детально рассмотрено около трехсот федеральных законов. Результатом работы Комиссии стало принятие обновленной редакции федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» №184-ФЗ, а также целого пакета других законодательных актов.  
           Таким образом, настоящая Конституция РФ является документом противоречивым и половинчатым, в полной мере воплотившим собой все реалии переходного периода, и реальное государственное устройство России по-прежнему плохо вписывается даже в весьма условные конституционные рамки. Результатом реализации конституционных норм не стало создание динамично развивающегося в современных условиях федеративного государства, что обернулось следствием не только правоприменительной практики, но и несовершенства самих конституционных установлений.

           Конституция Российской Федерации несет в себе немалый груз как изначально заложенных в ней, так и вновь открывшихся противоречий, стратегия преодоления которых на сегодняшний момент не может ограничиваться рутинным упорядочением федерального и регионального законодательства.  
           Все это в очередной раз породило широкую волну общественно-политической дискуссии об эффективности существующей модели конституционного закрепления основ федеративного устройства, а также о перспективах модернизации всей системы осуществления публичной власти по следующим направлениям:  
-      суверенитет в Российской Федерации (в т.ч. проблема статуса субъектов РФ и представительства их интересов на федеральном уровне);  
-      равноправие субъектов Российской Федерации (проблема асимметрии в структуре Федерации);  
-      место и роль договоров в правовой системе Российской Федерации;  
-      разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;  
-       субъектный состав Российской Федерации (в т.ч. проблема укрупнения субъектов Федерации);  
-      единство системы государственной власти;  
ответственность в системе федеративных отношений.  
Для решения второй и третьей проблем из обозначенных выше требуется, по мнению Столярова М.В., произвести «выравнивание регионов». Что под этим подразумевается?  
         Дело в том, что полная и последовательная реализация принципов бюджетного федерализма осложнена общей нехваткой бюджетных средств в стране в целом и в отдельных регионах. Стремительно нарастают горизонтальные диспропорции. На фоне общего давления на федеральный бюджет с целью увеличения предоставляемой субъектам Федерации финансовой помощи углубляется дифференциация регионов по бюджетным возможностям и потребностям. Это требует выработки подходов к решению проблем горизонтального выравнивания разных звеньев бюджетной системы.  
         Тенденции нарастания горизонтальной дифференциации бюджетной обеспеченности регионов предопределяют необходимость не только общегосударственного подхода к решению региональных проблем, но и учет специфических интересов регионов. Не случайно в России региональная политика за последнее время превратилась в одну из самых острых и напряженных проблем общественного развития. Она пронизывает все стороны российской экономической и политической жизни: осложняет экономические реформы, усугубляет остроту национального вопроса, обостряет политические противоречия. Отечественная новейшая история не раз доказывала, что региональные особенности Российской Федерации из фактора потенциального могущества государства могут превратиться в фактор дезинтеграции. Многое говорит о том, что сегодняшняя ситуация близка к порогу, за которым необходимо в корне пересмотреть подходы к решению территориальных проблем, формировать государственную региональную политику, адекватную сегодняшней ситуации.  
          Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки нового, комплексного подхода и использования целой совокупности инструментов. При этом оптимизация практики бюджетного выравнивания непосредственно зависит от характера избранной страной модели бюджетного федерализма.  
Одного только бюджетного перераспределения недостаточно для противодействия негативным тенденциям. Необходимы также активные меры федерального Центра по реализации приоритетов экономического роста и структурной политики в региональном аспекте. Причем в этой ситуации особенно важным становится понимание того, что основные принципы государственной региональной политики формируются именно на федеральном уровне. Государственная региональная политика не является простой совокупностью отдельных «политик» регионов страны точно так же, как подлинная федерация не является арифметической суммой составляющих ее территорий.  
        Воздействуя на формирование бюджетных отношений путем изменения принципов, методов и способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует сложившиеся бюджетные взаимосвязи.  
Сокращение «федеральных мандатов» – обязательное условие не только для успеха, но и самого начала реформы межбюджетных отношений. Необходим прямой запрет на принятие законов, других важных нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы, не входящие в сферу их компетенции, а также на принятие отсылочных норм об учете такого рода расходов при формировании межбюджетных отношений и / или бюджетном выравнивании. Финансовые обязательства, непосредственно установленные правовыми актами федерального, регионального, местного уровней, должны автоматически закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет их собственных доходов, либо непосредственно из данного бюджета, либо в форме прямой финансовой помощи (компенсаций) бюджетам более низких уровней.  
          В настоящее время существуют различные типы «федеральных мандатов», требующие отдельного регулирования. В то же время, как показывает международный опыт, полная ликвидация «федеральных мандатов» невозможна. Во многих сферах (прежде всего, в социальной и экологической политике) за федеральными властями в любом случае будет закреплено установление общенациональных норм и стандартов, а за региональными (местными) – производство и финансирование соответствующих услуг. Повышение общенациональных требований влечет за собой рост расходов субнациональных бюджетов и поэтому должно сопровождаться включением в схемы бюджетного выравнивания (при адекватном повышении объемов финансовой помощи), сокращением (отменой) других федеральных норм или, в крайнем случае, расширением их налоговых полномочий (если установлен общий предел уровня налогообложения-то при одновременном снижении ставок по федеральным налогам).   
        Законодательной базой деятельности всех бюджетных фондов является ежегодно принимаемый закон о федеральном бюджете. В нем закрепляются доходные источники и величина доходов для бюджетных фондов, а также их расходы и целевые задачи. В федеративном государстве особое место занимают фонды, обеспечивающие финансовое выравнивание регионов и, в частности, фонды межбюджетного регулирования.  
         Фонды в российской и мировой практике – весьма многовариантное явление. Существуют фонды государственные и негосударственные, бюджетные и внебюджетные, национальные и международные, федеральные, территориальные, местные, отраслевые, межотраслевые, специальные, благотворительные, паевые, инвестиционные и т.д. В основе деятельности фондов, действующих в настоящее время в России, заложены самые различные критерии и их сочетание: по принадлежности (государственные и негосударственные, частные); по территориальному принципу (федеральные, региональные, межрегиональные, местные); по отраслевому принципу (отраслевые и межотраслевые); по месту в федеральной системе (бюджетные и внебюджетные); по конкретному назначению – под целевую программу (экологические, дорожные), для конкретной категории граждан (помощь малоимущим, инвалидам, спортсменам) и т.д. Как известно, бюджетные фонды, в свою очередь, подразделяются на целевые,   резервные и фонды межбюджетного регулирования.  
         Завершающим элементом механизма реализации полномочий региональными и местными органами власти является выравнивание бюджетной обеспеченности и предоставление целевой финансовой помощи из бюджетов более высокого уровня. В соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации в среднесрочной перспективе финансовую помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации планируется предоставлять через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов. 

Заключение

         Федерализм является одной из фундаментальных основ формирования современной российской государственности. В современной российской модели федерализма взаимодействуют друг с другом централизованное и децентрализованное, дуалистическое и кооперативное начала, что позволяет представить ее как развивающуюся.  
         В России исторически складывались предпосылки для формирования федерации: полиэтнический характер государства; существование в прошлом многообразных форм взаимодействия центра и регионов, имевших преимущественно интеграционный характер; протяженность территории и разнообразие территориальных условий, жизненных укладов. При строительстве федеративного государства, исходя из политических целей и исторической обусловленности, необходимо сочетание территориального и национально-территориального подходов.  
         Федерализм представляет собой концепцию территориального распределения политической власти, на основе которой институализируется федеративное государство. Важнейшим признаком федеративного государства является определенная степень автономии и независимости его субъектов, не выходящая за рамки, определенные конституционным устройством.  
         Федеративное устройство закреплено Конституцией РФ и, кроме того, на практике показало свою стратегическую значимость именно для российской государственности.  
          Совершенствование федерализма – это достаточно длительный процесс, и Россия находится в его начальной фазе, обусловленной необходимостью развития и углубления экономических аспектов федеративных отношений, основанных на особенностях субъектов Федерации и развитии межрегиональных хозяйственных связей.  
          Главные задачи развития федерализма видятся в укреплении конституционных принципов российского государства, таких как государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Однако подобные конституционные основы российского федерализма оказывались нереализованными, в силу наличия социально-экономической и правовой асимметрии в федеративных отношениях, а так же множества противоречий в конституционной модели современного российского федерализма. В частности, противоречивые принципы структурирования федерации, нерешенная проблема размежевания полномочий и собственности между центральными и региональными властями, несоответствия между федеральной Конституцией и основными законами субъектов федерации, наличие стереотипов «социалистического» советского федерализма с тенденциями этнизации государства и огосударствлении этничности. Кроме упомянутых, среди наиболее актуальных проблем федеративных отношений сегодня выделяются: конституционные противоречия в федеральной и региональной законодательской базе, неравенство в экономическом потенциале регионов, несовершенство действующей модели бюджетного федерализма, незавершенность и противоречивость процессов разграничения полномочий по предметам совместного ведения, неясные перспективы института Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.  
         Совершенствование федеративных отношений входит в число приоритетных задач внутренней политики государства и призвано реализовать на практике конституционные принципы федерализма, особенно принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти. Оптимизация федеративных отношений не преследует цели «губернизации.» республик или «республиканизации» краев и областей. «Своеобразие российского федерализма состоит в сочетании национального и территориального фактора и их консенсусное развитие».  
Сегодня совершенно очевидно, что от хода и результатов совершенствования федеративных отношений сегодня в значительной мере зависит будущее России как демократической и процветающей державы. 

Список  используемой литературы

1. Алаев Э.Б. Социально-экономическая география: Понятийно – терминологический словарь. М., 2009.
2. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М., 2008.
3. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации./ Под общ. ред. Кудрявцева Ю.В. - М.: Фонд «Правовая культура», 2006.
4. Хорев Б.С. Территориальная организация общества. М., 2006.
5. Саломаткин А.С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации (вопросы теории и практики). М: Манускрипт, 2008.
6. Росс К. Федерализм и демократизация в России // Политические исследования. М., 2009.
7. Добрынин Н.М. Российский федерализм: генезис, эволюция: избранные публикации: 2 т. Т. 2 / Н. М. Добрынин. — Новосибирск: Наука, 2008. — 494 с.

¹ Росс К. Федерализм и демократизация в России // Политические исследования. М., 2009.

² Алаев Э. Б. Социально-экономическая география: Понятийно-терминологический словарь. М., 2009.

³ Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. М., 2008.

⁴ Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации. / Под общ. ред. Кудрявцева Ю.В. -  М.: Фонд "Правовая культура", 2006.

⁵ Хорев Б. С. Территориальная организация общества. М., 2006.

⁶ Саломаткин А.С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации (вопросы теории и практики). М: Манускрипт, 2008.

⁷ Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М., 2008.