Бюджет и бюджетная система РФ

На верхнем уровне бюджетной  системы регионов оседает 37% межбюджетных трансфертов (в основном это поступления из федерального бюджета). Добавив к ним часть собственных доходов, региональные власти перераспределяют их местным бюджетам 1-го уровня, суммарная доля которых в этом виде доходов составляет 52%. При этом, если доля бюджетов городов областного подчинения в межбюджетных трансфертах ниже их налоговых доходов, то для районных бюджетов пропорция обратная. Еще более заметен этот контраст в местных бюджетах 2-го уровня.

Политика по снижению налогового бремени и снижение цен на нефть, планируемые в следующем году, приводят к снижению общих доходов  расширенного бюджета, включая федеральный  бюджет, бюджеты субъектов Федерации  и местных органов власти, государственные  внебюджетные фонды. Однако фактически доходы будут больше запланированных  за счет более высоких темпов экономического роста и более высоких цен на нефть по сравнению с запланированными.

Федеральный бюджет на текущий  год:

1) прогнозируемый общий  объем доходов федерального бюджета  в сумме 6 950 010 032,5 тыс. рублей, в  том числе прогнозируемый объем  нефтегазовых доходов федерального  бюджета в сумме 3 194 681 720,0 тыс.  рублей;

2) общий объем расходов  федерального бюджета в сумме  9 886 920 940,1 тыс. рублей;

3) объем нефтегазового  трансферта в сумме 1 943 415 000,0 тыс.  рублей;

4) нормативную величину  Резервного фонда в сумме 4 318 700 000,0 тыс. рублей;

5) верхний предел государственного  внутреннего долга Российской  Федерации на 1 января 2011 года в  сумме 3 301 795 464,0 тыс. рублей;

6) верхний предел государственного  внешнего долга Российской Федерации  на 1 января 2011 года в сумме 63,3 млрд. долларов США, или 45,2 млрд. евро;

7) дефицит федерального  бюджета в сумме 2 936 910 907,6 тыс.  рублей.

Несмотря на это произойдет снижение доходов федерального бюджета, в основном - за счет уменьшения налогового бремени (на 1,4% ВВП) и изменения макропараметров (на 1,2% ВВП), изменение бюджетного и  налогового законодательства. Увеличение базовой ставки НДПИ на нефть с 347 руб. до 419 руб. за 1 т и изменение формулы расчетной ставки 1 т нефти; увеличение ставки НДПИ на газ со 107 до 135 руб. за тыс. куб. м; взимание НДС по принципу "страна назначения" при взаимоотношениях с государствами - участниками СНГ.

Индексация ставок акцизов, изменение базовой доходности по единому налогу на вмененный доход, изменения в таможенной политике связаны с установлением новой дифференцированной шкалы зависимости ставки вывозной таможенной пошлины от цены не нефть. Снижение ставок вывозных таможенных пошлин в среднем планируется на 32%. Таким образом, на 32% запланировано уменьшение доходов от вывозных пошлин. Изменение бюджетного законодательства в части изменения нормативов распределения доходов между уровнями бюджетной системы принесет федеральному бюджету дополнительно 0,6% ВВП. Однако прочие факторы предопределяют снижение доходов также на 0,6% ВВП.

В Бюджетном послании Президента РФ отмечено, что основные приоритеты бюджетных расходов на 2009 г. лежат в сфере финансового обеспечения социальных реформ, модернизации военной организации государства, развития общественной инфраструктуры.

Расходы федерального бюджета  прирастают в номинальном выражении  на 114,6%, в реальном выражении - на 106,1%. В части непроцентных расходов прирост  в номинальном выражении составляет 117,8%, в реальном выражении - 109,1%.

Необходимо сдерживать прирост  непроцентных расходов, чтобы он не превышал прироста экономики, потому что  иначе страна начинает жить не по средствам. Прирост расходов в реальном выражении  на 109,1%, что выше расходов роста экономики, является вынужденной мерой в  связи с переходом на разграничение полномочий и временным финансированием расходов из Стабилизационного фонда в части дефицита Пенсионного фонда.

В бюджете на 2010 г. заложены расходы на реализацию структурных реформ в государственном секторе: разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами РФ и реформу межбюджетных отношений, реформу бюджетного процесса, ориентированную на результат работы и уточнение бюджетной сети; реформу системы социальной защиты населения, военную и административную реформы.

Согласно новой классификации, отдельно выделяется статья расходов федерального бюджета "Общегосударственные  вопросы", куда входит функционирование главы государства, законодательных  и исполнительных органов власти, судебной системы, обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов надзора, проведения выборов и референдумов, фундаментальных исследований и прикладных исследований в области общегосударственных вопросов, обслуживание государственного и муниципального долга, резервные фонды, международные отношения. Это те расходы, которые, по международной классификации, идут на финансирование государства в целом и не разделяются по отраслям. Все остальные расходы в большей степени ориентированы на определенного потребителя. Рост расходов на общегосударственные вопросы составит 137,5% (без учета процентных расходов).

В начале сентября Минэкономразвития  РФ улучшило прогноз развития на 2010-2012 годы, зафиксировав, что ждет в 2012 году прироста ВВП на 4,3 процента, в 2011 - на 3,0 процента, а в 2010 году - роста на 1,6 процента после падения этого  показателя в текущем году на 8,5 процента.

Расходы на культуру, межбюджетные отношения, соответствующие дотации  внебюджетным фондам прирастают на уровне не ниже среднего. Расходы на социальную политику, здравоохранение, образование  в настоящее время уточняются в связи с разграничением полномочий и передачей части финансирования субъектам РФ (например, по разделу "Образование" финансирование уменьшается  на 24,8 млрд. руб.).

3.2. Проблемы сбалансированности  бюджетов разных уровней и  перспективы их решения.

Если говорить о соотношении  доходов между федеральным и  территориальными бюджетами, без учета  поступления ЕСН и отчислений в Стабилизационный фонд, то в целом  эти пропорции близки к тем, которые  наблюдались ежегодно. Если в 2008 г. на территориальные бюджеты приходилось 43,9%, то в 2009 г. - 44,6%.

После распределения финансовой помощи доходы субъектов, как обычно, становятся больше доходов федерального бюджета. И эта пропорция сохраняется  и в условиях разграничения. Доля закрепленных налоговых доходов  существенно повышается в доходах  бюджетов субъектов РФ. Тем самым, увеличивается стабильность бюджетов субъектов. Роль финансовой помощи будет связана, в основном, с выравниваем, что касается, в том числе, и муниципальных уровней власти.

Минфин РФ часто упрекают, что перераспределение доходов, отмена оборотных налогов, налога с  продаж и мелких региональных налогов  приводит к снижению доходов бюджетов субъектов РФ. Даже с учетом нормативов отчисления в федеральный бюджет доходы субъектов все равно остаются достаточно высокими. Темпы прироста доходов регионов-доноров выше, чем  регионов-реципиентов, поскольку в  донорских регионах сконцентрирована промышленная база, на состоянии которой, прежде всего, отражается экономический  рост.

С 2005 г. все установленные  в результате разграничения доходные источники субъектов будут закреплены за ними надолго. Это означает, что  налоговая система перестанет меняться ежегодно. По сути, создаются новые  правила и большая заинтересованность всех субъектов в использовании  своих внутренних или местных  источников для приращения доходов.

Если в 2007 г. налог на доходы физических лиц и налоги на малый бизнес увеличивались, а налоги на имущество предприятий уменьшались и были выше уровня инфляции, то в 2008 г. они существенно уменьшаются . По новой системе налогообложения эти доходы закреплены за местными бюджетами и становятся очень стабильным источником.

Основными формами поддержки  субъектов РФ, так называемыми  межбюджетными трансфертами бюджетам других уровней, являются Федеральный  фонд финансовой поддержки субъектов  РФ, Федеральный фонд регионального  развития, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов и дотации на сбалансированность (то есть резерв в  размере 30 млрд. руб.). Если в предыдущие годы трансферты финансировались из расчета 14% от доходной налоговой части, то теперь, в связи со снижением  налоговой базы и доходов бюджета, необходимо снижать фонд трансфертов. По решению Госдумы РФ, фонд трансфертов  будет наращиваться не менее уровня инфляции.

Влияние разграничения полномочий на формирование расходов федерального бюджета осуществляется за счет предоставления субвенций из Фонда компенсаций  для финансового обеспечения  делегируемых субъектам РФ полномочий федеральных органов государственной  власти в размере 33,1 млрд. руб., из Фонда  софинансирования социальных расходов - 8 млрд. руб., а также за счет передачи в собственность субъектов РФ учреждений начального и среднего профессионального  образования, содержание которых обходится  в 24,8 млрд. руб.

В ведение федерального бюджета  переходит финансирование организации  воинского учета и призывной  кампании (в размере 7,1 млрд. руб.) и  финансирование воспроизводства минерально-сырьевой базы в связи с передачей на федеральный уровень полномочий субъектов РФ по геологическому изучению недр (в размере 9,5 млрд. руб.).

Среди ведущих программ, финансирование которых заложено в  федеральный бюджет, хочу выделить расходы на создание накопительной  ипотечной системы обеспечения  жильем военнослужащих. В будущем  году на счета около 55,5 тыс. человек  поступят первые взносы, которые будут  накапливаться в течение трех лет для вступления военнослужащего  в ипотечную систему, и сразу  после внесения первого взноса последует  получение квартиры.

Среди новых направлений  финансирования национальной экономики  государственная поддержка гражданской  авиации составляет 6 млрд. руб. на лизинговые операции, на субсидирование кредитных  ставок для поддержки экспорта продукции - 3 млрд. руб., на поддержку малого бизнеса - 1,5 млрд. руб., взнос в уставной капитал  Агентства по ипотечному жилищному  кредитованию - 0,7 млрд. руб.

Необходимо отметить, что  осуществляется переход к системе  страхования через рыночные механизмы. Если каждый льготник, получая денежную компенсацию, например, в 450 руб., будет  выплачивать из них 350 руб. в месяц на страховку, то фактически он получает гарантию лекарственного обеспечения на любую прописанную врачом сумму - 5 тыс. руб., 10 тыс. руб. и т. д. В будущем году благодаря этой системе льготники будут дополнительно обеспечены лекарствами на сумму в 50 млрд. руб.

Безусловно, необходимо еще  обеспечить эффективную работу данного  механизма, это означает, что нужно  двигаться вперед, а не останавливаться  на тех заскорузлых формах поддержки  населения, которые существовали в  ряде регионов, где в год на лекарственное  обеспечение льготников в среднем  тратилось 20-30 руб. В более богатых  регионах расходовалось до 500 руб., а  буквально в двух-трех - до 1000 руб. Но в среднем все равно получалось по 150 руб. на льготника в год. А  сейчас эти суммы возрастают в  разы, причем с гарантией обеспечения  на всей территории Российской Федерации.

В следующем году сумма  на обслуживание государственного внешнего долга возрастет на 17,7 млрд. долл. Высокие цены на нефть позволяют  без серьезных проблем для  бюджета осуществлять погашение  долга, используя средства стабилизационного  фонда. Очевидно, что лучше снижать  основной долг, пока существует такая  возможность, и не платить проценты.

3.3. Укрепление бюджетного федерализма  как стратегическая цель бюджетной  реформы в РФ.

Российская  модель бюджетного федерализма формально  строилась в соответствии с описанным  «стандартом». Она опиралась на конституционно декларированное распределение  предметов ведения между Федерацией, её субъектами и муниципальными образованиями  и исходила из законодательно установленной  структуры разделения между всеми  уровнями власти собираемых в стране налогов. В её рамках использовался  «формульный», внешне свободный от субъективизма механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных  трансфертов субъектам РФ.

Главной проблемой российского бюджетного федерализма является его низкая эффективность. Одной из основных причин этого является очень значительная дифференциация регионов по уровню доходов. Так по оценке Министерства финансов, 66% всего налогового потенциала страны сосредоточено в 12 субъектах РФ. Получается, что эти 12 субъектов получают на своей территории две трети всех налогов страны, а 76 субъектов – одну треть. Углубление горизонтальной дифференциации по доходам способствует увеличению объема средств, необходимых для подтягивания регионов до среднероссийского уровня. Так как межрегиональная дифференциация усиливается, то всё больший объем ресурсов будет уходить в бедные регионы. Существующая методика выделения трансфертов приводит к тому, что при сокращении собственных бюджетных доходов субъект Федерации имеет больше прав на получение средств из федерального бюджета. Существующий механизм выделения трансфертов поощряет регионы к уменьшению их доходной базы. Принцип выравнивания расходов при отсутствии стимулов к увеличению собственных доходов обусловливает усиление иждивенческих настроений в регионах.

В таких  условиях необходимы коренные изменения  трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности  и ответственности регионов, поощрение  их собственных усилий в преодолении  бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального, так и  федерального бюджета, ускорении социально-экономических  реформ.

Для повышения  заинтересованности регионов в наполнении федерального бюджета доходами должна быть установлена прямая зависимость  получения из федерального центра финансовой помощи от степени выполнения задания  по мобилизации доходов в федеральный  бюджет.