Государственный бюджет и проблема государственного долга

Другим результатом этого этапа реформы стало выявление существенных проблем в тех вопросах, которые лежат в основе бюджетных правоотношений, а именно, в полномочиях публично-правовых образований. Отсутствие четкого разграничения этих полномочий приводило, во-первых, к тому, что Российская Федерация принимала большое количество законов, порождающих расходные обязательства, исполнять которые приходилось субъектам и муниципалитетам. Во - вторых, как следствие первого, образовался значительный объем расходных обязательств не обеспеченных финансовыми ресурсами, причем граждане не могли понять, кто же, в конечном счете, должен им осуществлять те или иные выплаты, платить пособия, возмещать расходы по некоторым видам услуг и т.д. Все это привело к тому, что, в-третьих, возникло огромное количество судебных исков к казне Российской Федерации за неисполнение принятых законов.

          Поэтому начало II этапа бюджетной реформы я бы отнесла к 2004 г., когда Федеральным Собранием Российской Федерации были приняты фундаментальные изменения в бюджетном законодательстве (Б К, N.1 120-ФЗ от 20.08.2004 г.), а также в законах, устанавливающих полномочия публично-правовых образований (N.195-ФЗ от 04.07.2003 г.; № 131-ФЗ от 06.10.2003 г.), и законах, определяющих порядок исполнения расходных обязательств публично-правовых образований (№ 122-ФЗ от 22.08.2004 г.).

         Итак, в Бюджетном кодексе заложена следующая правовая основа.

1. Определены публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципалитеты).

2. Полномочия между ними четко разграничены (Конституцией, Законами № 95-ФЗ, 133-ФЗ).

3. В процессе реализации полномочий, публично-правовое образование принимает обязательства (или посредством законов, или посредством заключения договоров, соглашений).

4. Для финансового обеспечения расходных обязательств публично-правовое образование формирует бюджет, в расходной части которого фиксируются ассигнования, необходимые для оплаты возникшего обязательства.

5. И дальше - оплата обязательств из соответствующего бюджета.

         Такой подход к формированию бюджета приводит к необходимости более взвешенного подхода к рассмотрению законопроектов порождающих расходные обязательства, создает возможность сделать прогноз расходов не на один год, а на тот период, в котором они будут действовать и соответственно спрогнозировать сбалансированность бюджета публично-правового образования в среднесрочной перспективе.

          Как только выстроилась эта конструкция: публично-правовые образования, полномочия, принимаемые обязательства и расходы бюджета для оплаты этих обязательств, так сразу же в 2004 г, было принято еще одно из самых главных решений - в Бюджетном кодексе были устранены положения, которые предусматривали, что расходные обязательства исполняются только в пределах предусмотренных законом о бюджете ассигнований.

          В настоящее время можно условно говорить о третьем этапе бюджетной реформы, который направлен на совершенствование управления общественными финансами. Основная задача этого этапа - переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат.

          Если на первом этапе, надо было наладить процесс исполнения бюджета, ввести систему учета, основанную на кассовом методе, то сегодня этого недостаточно. Необходимо создать систему учета, основанную полностью на методе начислений, совершенствовать имеющийся инструментарий ­ план счетов бюджетного учета и разрабатывать стандарты учета и отчетности.

           Если раньше нужно было навести элементарный порядок в бюджетном хозяйстве, то в настоящее время необходимо новое качество управления общественными финансами. Надо работать над определением цели и оценкой результатов расходования бюджетных средств, создавать системы мониторинга, внутреннего аудита, научиться сравнивать финансовое положение с положением публично-правовых образований и учреждений аналогичных структур, существующих в коммерческом секторе. Это - совсем другой подход. Все больше следует анализировать положительный опыт управления финансами, выработанный коммерческим сектором, и применять этот передовой опыт в сфере публичных финансов.

          К настоящему времени, весь Бюджетный кодекс построен исходя из того, что в центре всех бюджетных правоотношений стоит ведомство, оно же главный администратор бюджетных средств.

          Важно подчеркнуть, что в отличие от редакции Кодекса 2004 г., в которой главным было появление института расходных обязательств, в редакции Кодекса 2007 г. главная новация - трехлетний бюджет.

          Во-первых, удлинение горизонта бюджетного планирования необходимо по макроэкономическим причинам, чтобы все участники бюджетного процесса, инвесторы понимали, какого рода макроэконо­мическая ситуация будет складываться в зависимости от той или иной бюджетной политики на ближайшие три года.

          Во-вторых, еще большее значение удлинение горизонта бюджетного планирования имеет для главных распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений (для участников бюджетного процесса), т.е. на микроуровне.

          Кроме того, такой подход к формированию бюджета позволяет решать другие задачи, к которым относится:

- проверка правительственных и законодательных решений на предмет их соответствия среднесрочной и долгосрочной финансовой стратегии государства;

- обеспечение преемственности бюджетного процесса и повышение фискальной дисциплины;

- повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса.

         Все эти задачи являются чрезвычайно актуальными на нынешнем этапе бюджетных реформ в России.

        Другой важный момент - это закрепление в Бюджетном кодексе закрытого перечня всех видов бюджетных ассигнований, которые различаются своим правовым статусом и отражением в бюджете. Статья 69 «Бюджетные ассигнования» в новой редакции является сердцевиной Бюджетного кодекса, и в совокупности со СТ. 69.1,69.2 и 70 регулирует вопросы формы бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг.

        Собственно эти услуги могут быть исполнены самим публично-правовым образованием посредством создания бюджетного учреждения, и тогда должна формироваться бюджетная смета и открываться лицевой счет в казначействе. В этом случае мы имеем дело с бюджетными ассигнованиями на выполнение функций бюджетных учреждений.

         С другой стороны, государственная (муниципальная) услуга третьему лицу может быть профинансирована через предоставление субсидии производителю услуги, не являющемуся бюджетным учреждением (автономные учреждения и т.д.). Здесь возникают совсем другие экономические потоки, совсем другие взаимоотношения публично-правового образования с тем, кто предоставляет эту услугу. Эти отношения перестают быть исключительно бюджетно- правовыми.

          При этом во всех случаях оказания государственных (муниципальных) услуг появился новый инструмент - государственное (муниципальное) задание, содержание которого стало регулироваться бюджетным законодательством (ст. 69.2 Кодекса). Нормативный акт Правительства Российской Федерации по формированию государственного (муниципального) задания планируется подготовить в марте текущего года.

Кроме того, Бюджетный кодекс заложил основу расширения самостоятельности главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств. Согласно нормам Кодекса главным распорядителям бюджетных средств могут быть предоставлены права по более или менее подробной детализации ассигнований по кодам бюджетной классификации в сводной бюджетной росписи для тех или иных подведомственных им распорядителям или получателям бюджетных средств.

           Важно отметить, что в соответствии с Бюджетным кодексом, основным инструментом организации бюджетного процесса, позволяющим соблюдать установленные законодателем бюджетные ограничения, продолжает оставаться Сводная бюджетная роспись. Смысл новых подходов в использовании этого инструмента состоит в необходимости четкого разграничения полномочий финансового органа и главных распорядителей бюджетных средств. Из сводной бюджетной росписи федерального бюджета с 2008 г. исключена так называемая «поквартальная разбивка», поскольку это было не что иное, как кассовый план или кассовые (но не бюджетные) ограничения. Причем, как кассовый план эта поквартальная разбивка в бюджетной росписи никогда реально не работала, потому что не была сбалансирована. Можно было внести изменения в роспись по расходам в тобой из кварталов, но не сбалансировать ни с доходами, ни с источниками в этот же отрезок времени. Таким образом, распределение бюджетных ассигнований по кварталам только загромождало роспись.

            Следующая новация Кодекса с 2008 г. - бюджетная смета, новый инструмент в руках главных администраторов бюджетных средств по управлению подведомственными ему получателями бюджетных средств. Бюджетная смета дает возможность главному распорядителю с любой степенью детализации регулировать финансовую деятельность бюджетного учреждения. Это зависит от того, какие права будут даны руководителям бюджетных учреждений.

             Минфин России со своей стороны будет проводить мониторинг финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств. Уже издан приказ об этом и в первом квартале этого года такой мониторинг будет проведён. По этой оценке, в том числе, будут приниматься решения о наделении или не наделен дополнительными правами главного распорядителя, по качеству финансового менеджмента будет выноситься суждение о работе соответствующих финансовых подразделений министерств и ведомств.

            Важно отметить, что некоторые положения, закрепленные в Бюджетном кодексе, были введены в действие нормативными документами раньше. Например, институт главных администраторов доходов действует уже несколько лет. Ставилась цель разобраться со всеми доходами. Что поступает в пользу Российской Федерации, кто от имени Российской Федерации администрирует эти доходы, кто отражает у себя в балансе эти поступления? Но приходится констатировать, что не всё хорошо отлажено у участников бюджетного процесса. До настоящего времени рядом главных администраторов доходов ещё не изданы нормативные акты, которые закрепляли бы функции администраторов доходов за своими территориальными органами или подведомственными учреждениями. Это приводит к сбоям работы финансовой системы.

           В течение 2008 г., в рамках переходных положений Бюджетного кодекса все участники бюджетного процесса должны отладить свои внутренние организационные процедуры таким образом, чтобы не было сбоев при составлении и исполнении бюджета. К необходимым мероприятиям относятся: создание и внедрение эффективной системы финансовой информации, обеспечивающей своевременное предоставление менеджерам на всех уровнях иерархии необходимых им сведений в удобной для них форме; создание действенной системы внутреннего аудита, способной стать главным средством, обеспечивающим недопущение нарушений и повышение эффективности управления расходами, а также изменение объекта внешнего аудита: перенос акцента с проверки соблюдения целевого назначения бюджетных средств, достоверности финансовой отчетности и выполнения требований нормативно­правовых актов на оценку функционирования системы внутреннего контроля и аудита эффективности бюджетных расходов; и многое другое.

            Успех бюджетной реформы, предполагающей наделение бюджетных менеджеров широкими полномочиями по управлению расходами и результатами, будет зависеть от создания и укрепления институтов, регулирующих их поведение в процессе закупок товаров, работ и услуг, иерархическую и публичную подотчетность, открытость для общественности всех операций и решений в рамках выполнения конкретных функций, поддержание и совершенствование систем внешнего контроля, создание систем внутреннего контроля и аудита.

2.3. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ:

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

            Эффективность бюджетных расходов - одно из направлений, которому в последние годы уделяется достаточно много внимания. Это обусловлено как возросшим интересом к методам программно-целевого планирования, так и первым опытом использования оценки деятельности органов государственной власти и местного самоуправления через призму эффективности их деятельности. Однако зачастую эффективность отождествляют с экономностью, результативностью, рациональностью и т.д.

            Как бы то ни было, но эффективность в классическом понимании является соотношением результата к затратам, и вкладывать в понятие эффективности иной смысл, на наш взгляд, недопустимо.

            Сложность оценки эффективности в бюджетном секторе (как эффективности бюджетных расходов, так и деятельности органов управления) состоит в том, что затраты и результаты, как правило, выражены в разных показателях. Это, в свою очередь, и побуждает либо сводить эффективность к социальному эффекту, что, например, и произошло с оценкой эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления (указан результат, затраты на его достижение, а соотношение затрат к результатам в расчетах оценки «эффективности» не используется вовсе).

            На наш взгляд, можно сформулировать два основных подхода приведения в сопоставимые величины результата и затрат в бюджетном секторе. Первый подход состоит в приведении результатов бюджетных расходов к денежному эквиваленту. Второй - в приведении как результатов бюджетных расходов, так и бюджетных затрат к единому абстрактному эквиваленту - индексу. Каждый подход представлен набором характерных методов измерения эффективности. В зависимости оттого, что рассматривается результатом бюджетных расходов, можно сформулировать ряд методов оценки эффективности бюджетных расходов.

            Рассмотрим более подробно методы первого подхода - приведения результата к денежному эквиваленту.

            Метод оценки доходов бюджета предусматривает расчет эффективности бюджетных расходов исходя из соотношения доходов, полученных в бюджет в результате расходования бюджетных средств к расходам бюджета с учетом временного фактора.