Порядок и способ формирования верхней и нижней палат

    В принципе первое чтение проводится для обсуждения основных положений законопроекта, решения вопроса о наличии потребности в таком законе, общей оценки концепции законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного за законопроект комитета Думы. Если законопроект разрабатывался несколькими комитетами и они представили различные концепции будущего федерального закона, заслушиваются также доклады тех комитетов, которые не согласны с концепцией ответственного комитета. В обсуждении участвуют депутаты, их объединения, полномочный представитель Президента Российской Федерации, представители Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, приглашенные лица. Рассмотрение законопроектов, внесенных Президентом, Правительством или субъектом Российской Федерации, завершается заключительным словом инициатора. Если законопроект предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, заключение Правительства заслушивается обязательно.

    Приняв  законопроект в первом чтении, Дума может установить срок подачи поправок к нему и внесения его на второе чтение, а также решить вопрос о всенародном его обсуждении. В течение пяти дней принятый в первом чтении законопроект направляется для сведения в Совет Федерации.

            Если по одному и тому же вопросу рассматривалось несколько законопроектов, Дума решает, который из них принимается за основу для дальнейшей работы, что означает отклонение остальных законопроектов. Они не могут повторно вноситься до принятия Думой окончательного решения по законопроекту, принятому в первом чтении.

    Поправки  к принятому в первом чтении законопроекту  вносятся в соответствующий комитет  в виде текста изменений или дополнений конкретных статей либо предложений  об исключении тех или иных положений. Такие поправки могут вносить любые субъекты права законодательной инициативы. Правило о том, что поправки подлежат внесению в письменном виде в комитет, занимающийся разработкой законопроекта, имеет большое значение, ибо помогает преодолеть традиции бытовавшей в свое время на Съезде народных депутатов и в Верховном Совете практики внесения поправок с голоса.

    На  второе чтение законопроект выносится  с таблицами поправок, рекомендуемых  комитетом соответственно к отклонению и к принятию. По поручению комитета правовое управление аппарата Думы вносит уточнения в перечень актов федерального законодательства, затрагиваемых в случае принятия законопроекта. Законопроект с таблицами поправок и уточненный перечень направляются инициатору, как правило, не позднее чем за 30 дней до рассмотрения Думой. Они направляются также Президенту и Правительству, если те не являются инициаторами.

    Совет Думы включает законопроект в календарь  рассмотрения вопросов во втором чтении, не позднее чем за 15 дней до рассмотрения направляет необходимые материалы депутатам и определяет докладчика - представителя ответственного комитета.

    На  заседании Думы после докладчика выступают полномочный представитель  Президента, представители инициатора, Правительства. Фракции и депутатские  группы, если имеют возражения, заявляют их в течение трех минут, и после ответа докладчика поправка голосуется. При рассмотрении возражений палата решает вопрос о принятии проекта за основу. При положительном решении на голосование ставится вопрос об утверждении рекомендации комитета по отклонению поправок; в случае утверждения данной рекомендации законопроект голосуется во втором чтении. А при отрицательном решении ставится вопрос о продолжении обсуждения или отклонении законопроекта. Если решено продолжить обсуждение, голосуются поправки, отклоненные ответственным комитетом. Затем происходит голосование законопроекта во втором чтении.

    Ответственный комитет редактирует с участием правового управления аппарата Думы принятый во втором чтении законопроект, стремясь устранить возможные внутренние противоречия, установить правильные взаимосвязи статей и внести необходимую редакционную правку, после чего в течение семи дней представляет законопроект в совет Думы.

        Третье чтение назначается советом на специально отведенный день недели. Оно заключается только в голосовании законопроекта для принятия в качестве федерального закона. Поправки и обсуждение его содержания более не допускаются. Лишь по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов, председательствующий обязан проголосовать вопрос о возвращении ко второму чтению.    

ПРИНЦИПЫ  ФЕДЕРАЛИЗМА ПРЕТВОРЯЮТСЯ В ЖИЗНЬ                                                                                                               СЕРГЕЙ МИРОНОВ- Председатель Совета Федерации

     «Российская Федерация сегодня»

          За десять лет российская федерация  прошла как минимум три стадии  модернизации и развития. До 1998 года  продолжались глубочайшая трансформация  всего общественно-политического  уклада, смена государственно-правового, экономического, социального устройства России, и все это неизбежно сопровождалось острыми и масштабными кризисными явлениями. 1999 — 2000 годы стали периодом стабилизации, ослабления многочисленных и реальных угроз национальным интересам, прекращения, казалось, бесконечного и хаотического падения экономики. Наконец, с 2000 года начался долгожданный период укрепления российской государственности и создания условий для устойчивого социально-экономического и духовного развития страны. Можно сказать, что вступление в XXI век ознаменовало начало возрождения России.

           Десять лет наша страна прожила  в условиях парламентской демократии, в соответствии с идеалами, общественно-политическими  и правовыми устоями, заложенными  действующей Конституцией Российской Федерации. Это было непростое время для общества и государства, да и для каждого из нас.

           Следует признать, что о многих  положениях Конституции пока  еще приходится говорить скорее  как о желаемой цели, чем о  достигнутом результате. Сделать их практически действующими — наша общая и главная задача. Для этого необходимо дальнейшее развитие прогрессивных преобразований, но не революционным, а исключительно эволюционным путем. И эта работа требует самого пристального внимания к реальным проблемам общества, адекватной реакции на вызовы нового времени и стремительно изменяющегося мира.

Федеральное Собрание: интересы государства превыше  всего.                        Особое место во всех этих процессах  занимает Федеральное Собрание — представительный и законодательный орган Российской Федерации. Основная задача парламента в демократическом государстве — глубоко знать потребности социальных слоев и групп, территориальных сообществ и точно на них реагировать. Именно на парламенте лежит ответственность за формирование законодательства, необходимого обществу и стране, образующего правовой фундамент государственной политики.

          Даже при самом критическом  взгляде на результаты работы  палат Федерального Собрания  за эти десять лет мы можем сказать, что и Государственная Дума, и Совет Федерации в целом справились с этой сложной и ответственной миссией. В значительной мере этому способствовали положения российской Конституции, закрепившие конституционно-правовую природу палат Федерального Собрания и статус их членов в полном соответствии с общемировыми тенденциями строительства современных демократических государств и их парламентских институтов.

          Между Государственной Думой  и Советом Федерации четко  разграничена компетенция, сообразно этому разделению определен порядок их формирования.

            Предназначение Государственной  Думы — разделение с Президентом  России ответственности за проводимый  курс социально-экономической и  финансово-кредитной политики, представительство  и выражение интересов всех граждан Российской Федерации. В то время как Совет Федерации является непосредственным гарантом стабильности собственно президентской власти и, следовательно, всей системы федеральной государственной власти. Он призван разделять ответственность с главой нашего государства за ситуацию в сфере обеспечения государственного суверенитета и территориальной целостности, режима конституционной и общей законности и правопорядка, стабильности федеративных и межнациональных отношений, а также политико-территориального устройства Российской Федерации. И поэтому в его формировании реализован территориальный принцип. Его члены представляют российские регионы.

          Кроме того, Конституция России  установила сферу совместной  компетенции обеих палат Федерального Собрания, наделив их в равной степени ответственностью за обеспечение стабильности Основного Закона страны, формирование системы федерального законодательства, осуществление парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти.

Совет Федерации: становление на марше

            В этом контексте и на фоне  разнообразия мирового опыта  представляется достаточно уникальной, но вполне обоснованной российская  конституционно-правовая модель  формирования Совета Федерации,  в который входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации. По одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

            В поисках оптимального выражения  членами Совета Федерации общенациональных  и региональных интересов, но  полностью в рамках конституционной модели за десять лет существования этой палаты Федерального Собрания трижды менялся конкретный порядок ее формирования.

             Совет Федерации образца 1994 —  1995 годов формировался прямыми  выборами, 1996 — 2001 годов — на основе принципа вхождения по должности. Наконец, с начала 2002 года палата полностью перешла на порядок избрания и назначения ее членов органами соответственно законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Каждый вариант определялся условиями соответствующего периода времени, каждый из них имеет свои положительные стороны и какие-то недостатки.

           И сегодня вопрос об оптимальной модели формирования Совета Федерации, обеспечивающей необходимое сочетание общегосударственных и региональных интересов, а также конституционного принципа представительства субъектов Российской Федерации и демократической процедуры выборов, пока еще не закрыт.

           К 2000 году в ходе дискуссий  о новом порядке формирования  палаты вносились предложения о необходимости забрать у нее часть ее конституционных полномочий и даже перейти к однопалатному устройству Федерального Собрания. Но и в этот острый момент возобладал здравый смысл — и конституционное устройство парламента России не было изменено.

             Безусловно, при решении данного  вопроса необходимы тщательный  анализ и строгая сравнительная  оценка опыта применения всех  трех уже апробированных моделей  формирования палаты регионов.

              И хотя работа парламентариев и научного сообщества России над этой проблемой продолжается, последнее изменение порядка формирования Совета Федерации позволило в полной мере выполнить требования Конституции к тому, чтобы этот орган был постоянно действующим, а его члены работали на постоянной и профессиональной основе. Это, в свою очередь, дало возможность решить целый ряд важных и актуальных задач:

принять активное участие в создании системной  правовой основы развития реформ и  условий для стабильного государственно-политического и социально-экономического развития страны; повысить качество принимаемых законов, в первую очередь законов, подлежащих обязательному рассмотрению этой палатой, а также законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; улучшить взаимодействие с федеральными органами государственной власти, в первую очередь с Президентом Российской Федерации, Государственной Думой и правительством Российской Федерации; укрепить роль Совета Федерации в единой системе государственной власти и на международной арене.

            Совет Федерации — конституционный  орган законодательной власти, призванный  обеспечивать реализацию одного  из важнейших принципов государственного  устройства России: принципа федерализма. Именно при рассмотрении законов в верхней палате происходит согласование интересов Российской Федерации в целом с интересами каждого отдельно взятого региона. Принцип федерализма, таким образом, претворяется в жизнь, наполняется реальным содержанием.

             Да, с одной стороны, Совет Федерации — орган власти, представляющий регионы. Но с другой — это высший орган законодательной власти России. По Конституции к его ведению отнесены вопросы войны и мира, введения чрезвычайного и военного положения, защиты границ, назначения даты выборов Президента, назначения Генерального прокурора, судей Верховного, Высшего, Арбитражного и Конституционного судов, половины аудиторов Счетной палаты и заместителя ее председателя.

              Сегодня верхняя палата Федерального Собрания — это палата профессионалов-законодателей. Я, наверное, не смогу назвать другой орган власти, в котором одновременно трудилось бы столько высококлассных специалистов, имеющих большой опыт работы в самых различных областях: в государственном управлении, науке, бизнесе. Благодаря такому составу Совет Федерации является действительно современным органом государственной власти, способным принимать важнейшие решения по всем сферам деятельности государства.