Государственное регулирование естественных монополий в России и за рубежом

    В электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на железнодорожном  транспорте необходимо осуществить  ряд преобразований, которые будут  способствовать решению вышеописанных  проблем:

• регулируемые и нерегулируемые виды деятельности должны быть отделены друг от друга настолько, насколько это возможно в существующих экономических, социальных и политических условиях. Разделение бухгалтерских счетов и балансов является минимальным требованием, но лучшим решением проблемы может стать создание самостоятельных предприятий по каждому виду деятельности, которые бы действовали на основе открытой контрактной системы. В первую очередь нужно отделить производственные функции от транспортных и разделительных. Следует выделить вспомогательные виды деятельности    (ремонт, строительство, машиностроение и т.д.), которые хотя обычно и имеют специализированную направленность, но могут осуществляться на конкурентных принципах. Таким же образом необходимо преобразовать предприятия социальной инфраструктуры;
• регулируемые виды деятельности должны характеризоваться открытостью информации для органов регулирования, что позволит устанавливать цены (тарифы) на уровне, достаточно высоком для обеспечения нормальной рентабельности и соответственно привлечь новые инвестиции;
• потенциально конкурентные сегменты отраслей должны быть выделены и реорганизованы в целях формирования реальной конкурентной среды. Так, в электроэнергетике должны быть образованны независимые диверсифицированные компании, которые могли бы напрямую конкурировать на оптовом рынке. В области международной телефонной связи уже в настоящее время наблюдается подобные позитивные сдвиги. В перспективе и в газовой промышленности можно сформировать конкурентную среду;
• конкуренция может развиваться в указанных выше сферах только в том случае, если регулирующими органами создаются соответствующие условия. Так, производителям электроэнергии и природного газа необходим открытый, носящий не дискриминационный характер доступ к транспортным системам, а международным и междугородним операторам- открытый и равный доступ к сетям общего пользования. Задачей органов регулирования является обеспечение такого свободного доступа для всех потенциальных участников рынка. Процедуры лицензирования, определяющие барьеры для входа на соответствующие рынки, также должны быть открытыми и не дискриминационными;
• должен быть реконструирован механизм корпоративно-акционерного управления компаниями, работающими в сферах естественной монополии. В настоящее время федеральное правительство владеет контрольными пакетами акций, но зачастую его роль как собственника является номинальной,  и администрация осуществляет управление предприятиями без учета интересов собственника. В рыночных экономиках держатели акций или их представители, совет директоров оказывают решающее влияние на выработку стратегии развития предприятия. Такой механизм позволяет регулирующим органам участвовать в процессе нормы прибыли на вложенный капитал). Низкий уровень корпоративно-акционерного управления уменьшает возможность органов регулирования влиять на поведение предприятий. Эффективное корпоративно-акционерное принятия решений через определение разрешенного уровня цен (или управление предполагает, что собственники предприятий обладают большой заинтересованностью в ориентации управления компании на максимизацию доходности и величины акционерного капитала при существующих условиях регулирования. Конечно, приватизация оказывает определенное влияние на корпоративно-акционерное управление. Однако после полной приватизации, так и до ее поведения корпоративно-акционерное управление может стать более эффективным лишь при условии привлечения стратегических инвестором посредством продажи или передачи в управление больших пакетов акций тем лицам или организациям, которые будут заинтересованы в жестком контроле за работой менеджеров. Использование заемного капитала также может привести к росту эффективности корпоративно-акционерного управления, так кредиторы будут заинтересованы в финансовом оздоровлении предприятия;
• инвестиционный процесс необходимо привести в соответствие с требованиями рыночной экономики. Почти во всех отраслях естественных монополии финансирование инвестиций производится преимущественно за счет роста тарифов. В настоящее время отраслевые инвестиционные и стабилизационные фонды не являются эффективным средством финансирования инвестиций и зачастую используются нерационально. Тарифное финансирование инвестиций должно быть резко сокращено, и компании должны стимулироваться или даже принуждаться к использованию заемного и акционерного капитала;
• во всех отраслях естественной монополии необходимо дальнейшее совершенствование механизма ценообразования. В газовой промышленности цены должны быть дифференцированы с учетом стоимости доставки природного газа в различные регионы. Следует также дифференцировать по регионам железнодорожные тарифы, прекратив централизованное перераспределение доходов между железными дорогами. Перекрестное субсидирование льготных пользователей за счет предприятий, применяемое во всех отраслях естественных монополий, должно быть прекращено. Субсидии, которые будут признаны необходимыми (например, для малообеспеченных слоев населения), должны представляться из федерального или местных бюджетов, а не за счет других потребителей соответствующих ресурсов и услуг;
• нужно ликвидировать холдинговые компании, нацеленные на осуществление административного контроля на федеральном уровне и централизованное перераспределение доходов и прибылей предприятий. Для этого потребуется дальнейшее развитие соответствующих правовых и институциональных условий, а также систем регулирования;
• во всех отраслях естественных монополий следует сократить издержки и повысить эффективность хозяйствования, для чего сформировать стимулы к сокращению излишней занятости, а также к ликвидации малоэффективных производств.

3.   Государственное регулирование естественных монополий за рубежом

1. Конкуренция за монопольный рынок

    Эффективной организацией современной экономики, справедливо это или нет, признается конкурентный рынок. Однако из-за несовершенства информации, существования внешних  эффектов, так называемых общественных благ и ряда других факторов совершенная  конкуренция не является естественным состоянием рынков. Более того, функционирование ряда рынков на конкурентной основе невозможно или неэффективно, то есть для них  становится естественной высокая степень  монополизации. Разумеется, что изменение  технологии может ослабить или подорвать  естественную монополию. Так, активное развитие беспроводной, спутниковой  связи ликвидирует монополию  на проволочную связь, особенно междугородную. Существование естественной монополии  делает технически эффективным одного единственного производителя. Опыт, однако, показывает, что злоупотребление  с его стороны монопольным  положением в форме завышения  издержек и/или вздувание прибыли  нередко сводит на нет более высокую  техническую эффективность. Причем, это злоупотребление часто достаточно трудно распознать извне в силу тог, что реальная эффективность деятельности единственного производителя известна лишь ему самому, иными словами, к  естественной монополии добавляется  монополия информации. Из-за особой социально-экономической значимости этих отраслей и высокой вероятности  злоупотребления в них монопольным  положением именно они были первоочередными  объектами национализации. Причем в  ряде стран (Великобритании, Франции  и др.) предприятия одной отрасли (железные дороги, телефон, газ и  т.д.) объединялись в единые отраслевые государственные корпорации. В регулировании  их со стороны правительства нередко  преобладали неформальные процедуры.

    Конкуренция за монопольный рынок организуется в форме конкурса (аукциона). Его  победитель приобретает исключительное право производства в масштабах  страны или на локальном рынке. Эффективную  конкуренцию за  вход на монопольный  рынок можно организовать далеко не на всяком монопольном рынке. В  частности ее ограничивают высокий  размер и невозвратный характер издержек по участию в конкурсе, которые  поэтому полностью или частично следует компенсировать государству. Конкуренция за рынок отраслей естественных монополии существует в 37 странах. Во Франции эта практика насчитывает  более чем столетнюю историю. Еще в 1882 году в Париже был заключен контракт с братьями Перрье, которые  обязались поставлять воду в этот город в течение 15 лет. Сейчас около 70% населения снабжается водой частными фирмами.

    Победитель  конкурса получает возможность осуществлять деятельность на правах аренды или  концессии. Более распространена аренда, при которой активы (сеть и т.д.) либо принадлежат государству, либо создаются за его счет, а содержатся и управляются частной компанией. При концессии частная фирма  осуществляет инвестиции в развитие и поддержание сети из собственных ( или заемных, что в данном случае неважно) средств. Контракты заключаются  на различные сроки, которые, как  правило тем продолжительнее, чем  больше средств компания вкладывает в производство. Обычно срок действия концессии достаточен для полной окупаемости вложений, после чего система может быть выкуплена  государством. Концессии типичны  для организации водоснабжения, железнодорожных перевозок, телефонной связи. В принципе конкуренция за концессию должна быть меньше, чем  за аренду, ибо здесь участие в  конкурсе обуславливается наличием у участника собственного капитала или доступа к кредиту. Повторные  конкурсы обычно не ведут к замене арендаторов. Так, во Франции контракты  на водоснабжение постоянно возобновляются с одними и теми же компаниями. Это  и неудивительно, поскольку они  имеют существенные преимущества в  конкуренции за рынки (более полную информацию, сложившуюся репутацию, “подход” к организующим конкурс лицам и т.д.).

    Передача  производства в концессию или  аренду не означает того, что функция  государства сводится здесь только к соблюдению противной стороной условий договора. Не обойтись здесь  и без определенного вмешательства  регулирующего органа в случае непредвиденных или неучтенных в контракте обстоятельств. Нередко степень естественной монополизации  производства переоценивается со всеми  вытекающими отсюда последствиями. В вертикально интегрированной  компании черты естественной монополии  присущи только одному из сосредоточенных  в ее рамках производств. Так, ею являются эксплуатируемые компаниями железнодорожные  пути, но не подвижной состав; каналы телефонной проволочной связи, но не передающие устройства; трубопроводы, но не компрессорное оборудование. Конкуренция невозможна в первых, но не во вторых видах деятельности. Однако для организации эффективной  конкуренции в железнодорожных  перевозках, телефонной связи, водоснабжения  и т.п. необходим доступ к сетям, владельцы которых сами предоставляют эти услуги и противятся конкуренции. Неудивительно, что конкуренция здесь явление редкое. Компании-владельцы сетей способны отвадить соперников, оказывая в доступе к сетям или запрашивая за это столь высокую цену, что потенциальные конкуренты будут вынуждены отказаться от своих намерений. Одним из решений может стать принудительное организационное разделение сетевого обслуживания и поставки конечных продуктов - путем полного выделения из компании или раздельного ведения счетов. Ведь не представленный на рынке конечных продуктов владелец сети уже не заинтересован отваживать ее пользователей. Так, собственно, говоря, часто и делается, особенно при приватизации. В ряде стран единый электроэнергетический комплекс был раздроблен по функциональному признаку на локальные компании - распределители энергии, производящие компании и национальную энергосистему. Нечто подобное осуществляется в отношении железных дорог  - поддержание путевого хозяйства отделяется от организации перевозок, которая передается на конкурсной основе на срок, который зависит от окупаемости подвижного состава. Но дезинтеграция не всегда может быть лучшим решением. Альтернатива дезинтеграции компании - контроль над платой, взимаемой ею за доступ  к сети. Обычно считается, что здесь, в отличие от других отраслей, компания не должна исходить из предельных издержек последней единицы продукции, поскольку из-за значительных постоянных расходов и наличия экономии на масштабах предельные издержки снижаются. Обычным поэтому является парирование платы за доступ к сети в зависимости от спроса, проще говоря, ее повышение в пиковые периоды. Большая часть американских регулирующих  органов санкционирует такие действия, аналогичная практика предусматривается и для британской газовой промышленности. Дезинтеграция вертикально интегрированных коммунальных компаний, и контроль над платой за использование принадлежащих им сетей способствует конкуренции в производствах, примыкающих  к естественным монополиям. Регулирование деятельности компаний непосредственно на рынках естественно-монопольных отраслей происходит в соответствии с двумя различающимися моделями. В основе одной из них регулирование нормы прибыли, другой - регулирование тарифов.

    В обоих случаях регулирование  осуществляют специальные агентства. В США эти функции возложены  на Федеральную комиссию по связи, Федеральную  комиссию межштатных перевозок и  т.п., а также соответствующие  органы штатов. В Великобритании контроль над отраслями, где возможности  возникновения монопольного положения, а значит и злоупотребления им фактически или потенциально велики, созданы Управление телефонной связи, газоснабжения, водоснабжения и  электроснабжения.

    Принципы  регулирования различаются в  зависимости от выбора центрального контрольного параметра, способа его  задания, периодичности пересмотра  и многих других содержательных и  процедурных факторов.

2. Регулирование нормы прибыли

    В США доминировавшей до недавнего  времени практикой регулирования  естественной монополии было ограничение  нормы прибыли, осуществляемое на основе надбавки на издержки. Компаниям разрешалось  получать чистый посленалоговый доход  в определенных пределах. При такой  системе все аспекты деятельности компаний - тарифы, инвестиции, прибыльность - подлежат детальному правовому регулированию  со стороны государственных органов. Структура тарифа разрабатывается  так, чтобы избежать нечестной и  несправедливой дискриминации. Отсюда тариф должен устанавливаться по каждому виду продажи или характеру  услуги, что обычно требует разбивки по ним общих издержек на основе какого либо принципа, например, объемов  производства, размеров продаж, величине прямых издержек, получаемых прибылей и т.п. Одобренный тариф обычно действует  до тех пор, пока компания не обратиться требованием о его пересмотре, что обычно происходит в случае, если норма прибыли становится недостаточной. Причем, предприятия получают разрешение не только на повышение тарифов, но и на изменение их структуры, а  в ряде случаев даже на снижение. Процедура согласования тарифа  в отдельных штатах различна. Обычно компания подсчитывает понесенные текущие  издержки, примененный капитал и  цену капитала за согласованный период (обычно последние 12 месяцев), за которые  имеются полные данные. Назначенный  штатом Тарифный совет проверяет собственные свидетельства с оценкой предложений компании. Стороны могут либо обсудить различия в позициях и прийти к “соглашению”, которое должно быть одобрено регулятором, либо передать дело на рассмотрение административного суда. Судебная тяжба, если до нее дойдет, имеет почти все черты судебной процедуры. Доклад судьи, подготовленный по результатам тяжбы, поступает в комиссию (в Управление общественных коммунальных компаний), которая принимает окончательное решение. Компания, не согласная с принятым решением, может подать жалобу в апелляционный суд, суд штата или даже в Верховный суд, если спор идет о применении Федерального законодательства. Однако чаще всего вместо этого она начинает работать  над подготовкой  документации, необходимой для представления в Тарифный совет нового прошения о пересмотре тарифа. Определенные в ходе квазисудебной процедуры тарифы действуют до тех пор, пока не будут пересмотрены на новом слушании.

    Процедура определения тарифа состоит из трех этапов - выявления текущих издержек, инвестиций и задания нормы прибыли  на инвестиции.

    Определение текущих издержек не ограничивается чисто технической операцией. Большинство комиссий штатов разработало единую систему счетоводства, обязательную для всех компаний. Комиссии следят за тем, чтобы у компаний не было излишних издержек вследствие покупок по завышенным ценам, установления высокой заработной платы или отказа от поиска поставщиков более дешевых товаров и услуг.

    Оценка  инвестиций - один из самых сложных аспектов в данной модели регулирования предприятий общественного пользования. Капитальные вложения можно оценивать по разному - в ценах приобретения за вычетом амортизации; в ценах восстановления оборудования; наконец , в ценах восстановления услуг, а не оборудования, которое производит эти услуги. На практике регулирующими органами  отдается предпочтение оценке капитала в ценах приобретения, поскольку определение  его восстановительной стоимости весьма затруднительно. Амортизация осуществляется на основе предписанных регулятором нормативов. Проблема оценки инвестиций этим не исчерпывается, встает вопрос о том, какая часть инвестиций была осуществлена оправданно, а потому может быть включена в базу, на которую рассчитывается разрешенная норма прибыли, а какая нет. Средства, затраченные на излишнее, неэффективное возведенные сооружения и ненужное оборудование, полностью или частично исключаются из базы расчета нормы прибыли. Правда, в течение длительного времени масштабы подобного не учета были относительно невелики. После энергетического шока 70-х годов регулирующие органы ужесточили требования к включению инвестиций в баз для расчета нормы прибыли. Стали активно практиковать отнесение издержек на будущие периоды; проверки целесообразности вложений; отклонение инвестиций как ненужных; их переоценку по конкурентным ценам.

    Активы  включаются в нормативную базу, на которую может быть начислена прибыль при условии:

• во-первых, если сами активы были признаны ”используемыми и полезными”;
• во-вторых, если решение о их приобретении (создании) - в момент принятия и на базе имеющейся к тому времени информации - обоснованными.

    Допустимая  прибыль определяется на основе экспертных суждений. Ее нижней границей служит цена капитала, а верхней - доход на инвестиции с той же степенью риска в предприятиях конкурентных отраслей. Расчет величины допустимой нормы прибыли сопряжен с решением массы казалось бы чисто технических вопросов: что должно быть принято за цену капитали - цена для данной конкретной компании или среднеотраслевая, ее прошлая или ожидаемая в будущем величина, как при расчете прибыли должны учитываться налоги - фактически уплаченные или начисленные к уплате, и т.д.