Процессы реформирования пенсионной системы в 1922-99гг

     Пенсионное обеспечение трудящихся  введено во всех др. социалистических странах, в их пенсионных системах имеются различия, обусловленные особенностями их исторического развития и уровнем экономики. Пенсионный возраст в большинстве социалистических стран установлен для мужчин — 60 лет, для женщин — 55 лет.

     2. Реформирование  пенсионной сферы  в условиях перехода  к рынку

   Глобальный  процесс старения населения принципиально  меняет демографическую структуру  населения планеты и социально-экономический  баланс между поколениями.

   В России этот вопрос во всей остроте встал в середине 1990-х гг. Российская Федерация вступила в период экономических реформ с развитой пенсионной системой, которая формировалась на протяжении десятилетий и базировалась на так называемом принципе солидарности поколений, означающим перераспределение экономических ресурсов от работающего поколения в пользу населения пожилых возрастов, покинувших трудовую сферу и вышедших на пенсию. Наряду с серьезными социальными достижениями, к которым, прежде всего, относится создание всеобщей системы пенсионного обеспечения, охватывающей подавляющую часть населения, система характеризовалась целым рядом недостатков. К числу наиболее существенных относятся следующие:

   1. Низкий уровень пенсионных выплат, которые не индексировались в  случае повышения стоимости жизни или опережающего роста заработной платы. Поэтому работники, вышедшие на пенсию 20–30 лет назад, получали меньше «новых» пенсионеров, имеющих такие же стаж и квалификацию, да и работавших в тех же производственных условиях. По данным исследований уровня жизни, проведенных в 1980-е годы, до 80% бедных в СССР были пенсионерами, причем старших возрастов.

   2. Низкая дифференциация пенсий  как продолжение и естественное  следствие уравнительной политики  в сфере доходов населения.  Это означало крайне слабую зависимость размера пенсии от трудового вклада работника во время его трудовой жизни.

   3. Относительно ранний возраст  выхода на пенсию (60 лет для  мужчин и 55 лет для женщин), что по мере старения населения  увеличивало нагрузку на пенсионную систему.

   4. Широко распространенная практика  досрочного выхода на пенсию  для различных категорий работников, что на практике служило фактором  снижения реального пенсионного  возраста. Новое пенсионное законодательство, которое начало действовать в  1992 г., представляло собой логическое продолжение ранее действовавшей пенсионной парадигмы и имело ярко выраженную социальную направленность: унификация норм пенсионного обеспечения для всех категорий занятых; введение социальных пенсий для лиц, не имеющих трудового стажа; установление размера пенсии, в равной степени зависящего от предыдущего заработка и трудового стажа, некоторые другие нормы, связанные с порядком расчетов пенсионных выплат, а также расширение списка льготных категорий для более раннего выхода на пенсию. В результате новый Закон привел к существенному увеличению числа пенсионеров в возрастах до официального пенсионного возраста. Так, в 1992–1993 гг. по сравнению с 1991 г. число ранних пенсионеров увеличилось не менее чем на 30%.

   Главное новшество заключалось в том, что была введена выплата полного  размера пенсии всем работающим пенсионерам  без исключения. В результате состав населения старше трудоспособного возраста стал практически однородным: пенсию стали получать почти все пожилые граждане, независимо от прежних трудовых заслуг. Все упомянутые нормы привели к резкому увеличению объема социальных обязательств государства по пенсионному обеспечению своих граждан.

   Далее в первую половину 1990-х гг. в сложных  социально-экономических условиях трансформационного периода, сопровождавшихся падением реальных доходов многих социальных групп, на пенсионное обеспечение были возложены функции, имманентно ему несвойственные, – например, функция поддержания доходов некоторых категорий занятого населения в форме выплат пенсий «за выслугу лет» с сохранением права трудиться на том же рабочем месте, выплата пенсии работающим пенсионерам, назначение пенсий лицам, досрочно покинувшим рынок труда в связи с ростом открытой безработицы и пр.

   Уже в самые первые годы реформ события  в пенсионной сфере начали приобретать  драматические черты. Либерализация  цен 1992 г. вызвала падение реальных доходов всех социальных групп, в том числе и пенсионеров. Реальный размер пенсионных выплат уже в первые месяцы 1992 г. упал более чем в 2 раза. Резкое ухудшение макроэкономической ситуации и рост инфляции на рубеже 1994–1995 гг. привели к стремительному обесценению реальной покупательной способности пенсий, когда впервые с начала радикальной экономической реформы средний размер пенсии опустился ниже прожиточного уровня пенсионера. Естественно, это потребовало срочного повышения уровня пенсий. В результате Пенсионный фонд оказался не в состоянии выполнить свои обязательства, и 1995 г. стал началом кризиса задолженности ПФ. По состоянию на конец 1996 г. долг ПФ перед реципиентами составлял 12% от его годового бюджета. ПФ и правительство, с одной стороны, предпринимали попытки погасить сформировавшуюся задолженность, а с другой, – продолжали сложный процесс индексаций. К концу 1995 г. объем задолженности удалось сократить, однако уже с самого начала 1996 г. она вновь стала интенсивно нарастать. Кризис принял откровенно хронический характер. Однако правительство (как, впрочем, и большинство экспертов по пенсионным вопросам) не считало возможным говорить о кризисе собственно пенсионной системы, признавая лишь временный характер проблем. Однако уже в те годы экспертные оценки, основанные на макроэкономических и демографических прогнозах, показывали, что даже в самых благоприятных экономических условиях и подавления дефицита ПФ средний уровень реальной пенсии составит не более 120–140% от уровня прожиточного минимума пенсионера.

   Подводя итоги, можно выделить, по крайней  мере, четыре основные группы причин критической  ситуации, возникшей в области  пенсионного обеспечения, которые  в принципе заставили говорить о  необходимости пенсионной реформы:

   Необходимость кардинальной пенсионной реформы в  свете драматических

событий в  середине 1990-х гг. стала очевидна. Это осознали не только специалисты. В августе 1995 г. Правительство утвердило «Концепцию реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации». В Концепции признавалась неэффективность действовавших принципов построения системы пенсионного обеспечения и наряду с реализацией прав граждан на пенсионное обеспечение в качестве основных целей выдвигались:

   Российская  пенсионная система так же, как  и в большинстве зарубежных стран, должна была базироваться на комбинации различных пенсионных моделей. В  Концепции предусматривалось создание трехуровневой системы пенсионного обеспечения.

   Первый  уровень системы государственных пенсий составляли базовые (социальные) пенсии, одинаковые для всех и не зависящие от основания назначения пенсии и трудового стажа, которые в перспективе должны были заменить социальные пенсии. Второй уровень — трудовые (страховые) пенсии. В ходе реформы они должны были быть очищены от несвойственных им функций и соответствовать природе солидарности поколений работников наемного труда, на которой базируется социальное страхование. Из этого следовало принципиальное требование к реформе трудовых пенсий – соответствие условий предоставления и размеров пенсий объему участия в социальном страховании каждого конкретного лица, выражаемому в продолжительности страхования и величине взносов. В   Концепции для достижения сбалансированности пенсионной системы предлагалось перейти от расчета пенсии на основе трудового стажа и начисленной зарплаты к расчету на основе страхового стажа и заработка, с которого уплачивались взносы. Наконец, третий уровень в пенсионном обеспечении должны были составлять негосударственные пенсии.

   С самого начала обсуждения концепции были очевиден ряд системных противоречий. С  одной стороны, провозглашался страховой  принцип финансирования трудовых пенсий, в связи, с чем намечалось ввести персонифицированный учет страховых взносов на протяжении всей трудовой жизни работника. Использование страхового подхода означает, что размер трудовой пенсии должен определяться величиной страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, что позволяло бы повысить заинтересованность работников в уплате страховых взносов и тем самым увеличить поступления в

Пенсионный  фонд. С другой стороны, в Концепции  по-прежнему было сохранено понятие  «период учета заработка для  исчисления пенсии» (не более пяти лет).

     Очевидно также, что провозглашение перехода к назначению трудовых пенсий в зависимости от размеров страховых взносов предполагает полный пересмотр порядка выплаты досрочных пенсий путем передачи их финансирования в соответствующие дополнительные пенсионные системы. Между тем, декларируя необходимость создания таких систем, Концепция не предусматривала никаких реальных шагов в этом направлении.

       За время, прошедшее после принятия  Правительством Концепции 1995 г.  до начала 1997 г., в официальной  позиции происходили лишь незначительные изменения. В конце 1996 г. Министерством труда и социального развития были подготовлены проекты законов «Об основах пенсионной системы в Российской Федерации» и «О государственных пенсиях в Российской Федерации». Последний документ заслуживает более пристального внимания, поскольку в нем были впервые сформулированы конкретные шаги по реформированию пенсионной системы в соответствии с принципами, изложенными в Концепции 1995 г. В частности, предполагалось провести следующие мероприятия:

   Вместе  с тем, реформирование досрочных  пенсий в соответствии с основными  положениями проекта могло не привести к ожидаемому улучшению финансового состояния пенсионной системы в целом. В проекте предлагалось продолжить финансирование льгот по досрочному выходу на пенсию в рамках распределительной системы за счет взимания специальных дополнительных налогов с работодателей. Опасность такого подхода состояла в том, что льготы по досрочному выходу на пенсию остаются объектом политических манипуляций и предусматривают перекрестное субсидирование.

   Однако  самое главное – это то, что  улучшение ситуации в пенсионной сфере по данному сценарию пенсионной реформы достигалось только за счет одновременного реформирования досрочных пенсий и повышения пенсионного возраста у женщин и мужчин, что могло оказаться политически абсолютно неприемлемым.

   Следующий 1997 г. стал наиболее продуктивным с  точки зрения выработки

   конкретных  предложений по реформированию пенсионной системы. Именно тогда стала ясна вся палитра возможных подходов к решению этой задачи и социально-экономическая  и политическая ответственность  выбора.