Межбюджетные отношения их развитие и совершенствование

Одновременно с этим принят ряд мер, направленных на стимулирование субъектов РФ и муниципалитетов к повышению качества управления общественными финансами. За последние четыре года расширен список участников конкурса на звание региона, придерживающегося в управлении финансами лучшей практики. Кроме того, в число участников включены десять муниципалитетов. Участники, получившие наивысшие оценки, удостоились финансового поощрения. [13]

Конечно, за годы осуществления реформы по совершенствованию межбюджетных отношений качество управления региональными финансами существенно улучшилось. Однако все еще остаются регионы с низким уровнем финансового управления. Таких регионов около 10. Бюджеты там принимаются с нереалистичными показателями. Расходные обязательства не исполняются в полном объеме, допускается рост кредиторской задолженности. Неритмично исполняются обязательства перед гражданами. Но количество таких регионов сокращается.

Несмотря на значительный рост доходов региональных бюджетов в 2009 году, объем их профицита, по сравнению с 2008 г., снизился более чем на 70%, при этом наибольшее падение зафиксировано у субъектов РФ, в доходах которых помощь из федерального бюджета составляет менее 5%, то есть у самых сильных. Общее количество профицитных бюджетов сократилось на 4%, а дефицитных выросло на 3% .

Более точным показателем достаточности финансовых ресурсов является перевыполнение плана по доходам бюджета и сокращение кредиторской задолженности, накопленной в прежние годы. Последний показатель говорит о том, что регион, помимо осуществления текущих расходов, погашает свои долги. На начало 2010 г. объем кредиторской задолженности консолидированных бюджетов субъектов РФ составляет 41,6 млрд. руб., или сократился за год на 14%. В 11 регионах она вовсе отсутствует, а в 52 составляет крайне незначительную величину.[14]

То, что сократилось количество профицитных региональных бюджетов, не свидетельствует о снижении уровня сбалансированности бюджетов регионов. Было бы странно, если бы, получая дополнительные доходы, власти субъектов РФ не принимали бы решений о расходовании этих средств.

Сейчас в средствах массовой информации идет дискуссия о том, каким образом ликвидировать такое явление, как дотационные регионы. Некоторые экономисты высказываются в пользу сохранения за региональными бюджетами части федеральных налогов, за счет чего эти регионы могли бы достаточно быстро развить собственную налоговую базу.

Согласно действующему законодательству из федерального бюджета предоставляются дотации тем регионам, у которых уровень бюджетной обеспеченности, то есть уровень бюджетных доходов на душу населения, ниже среднего по России. Учитывая значительную дифференциацию экономических потенциалов субъектов РФ, возникшую в результате различий в сложившейся структуре экономики, численности проживающего населения и других самых разных объективных и субъективных причин, добиться одинакового уровня доходов на душу населения, на мой взгляд, невозможно. Поэтому тема выравнивания бюджетной обеспеченности за счет предоставления дотаций из федерального бюджета будет долго сохранять актуальность. Из этого вовсе не следует, что не нужно создавать условий для того, чтобы субъекты РФ зарабатывали собственные средства. Задачу ежегодного снижения уровня зависимости региональных бюджетов от помощи федерального центра тоже никто не снимает. Ее нужно ставить и решать путем развития экономического потенциала регионов.

В связи с этим можно привести пример Республики Тыва, одного из высокодотационных субъектов РФ (в объеме доходов бюджета финансовая помощь из федерального бюджета приближается к 90%). С тем, чтобы повысить собственную доходную базу республики, там намечено реализовать ряд инвестиционных проектов с использованием средств Инвестиционного фонда. Эти средства, по сути, являются катализатором для привлечения в экономику региона инвесторов. Придут инвесторы — возрастет экономический потенциал, а, значит, увеличится доходная база бюджета региона.

Передача дополнительных доходных источников в бюджеты субъектов РФ приведет лишь к росту доходов крепких регионов с уже сложившимся экономическим, налоговым потенциалом.

Особенно наглядно эта ситуация проявляется на уровне муниципальных образований. Например, поселению, у которого нет собственной доходной базы, сколько налогов ни передавай, бюджет не прирастет. И наоборот, даже незначительная доля, например, налога на прибыль, переданная крепкому с экономической точки зрения региону, только упрочит его позиции.

Бюджетный кодекс РФ запрещает принимать решения о передаче каких-либо полномочий с одного уровня бюджетной системы РФ на другой без соответствующего обеспечения финансовыми ресурсами. В последнее время некоторые региональные лидеры и главы муниципалитетов обращались в федеральные органы власти с просьбой разрешить выполнять ряд полномочий, закрепленных за федеральным уровнем власти. Такие разрешения были даны, при этом в законах записано, что субъект РФ или муниципалитет «вправе» выполнять такое-то полномочие. Но «вправе» — не есть обязанность. Разрешение предполагает, что на исполнение данного полномочия у соответствующего уровня власти есть собственные средства.

Что же касается утверждения, что доходная база местных бюджетов не пересматривалась, это тоже не совсем так. В новой редакции Бюджетного кодекса РФ предусмотрено дополнительное закрепление за муниципальными образованиями:

- госпошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления поселений и городских округов (раньше зачислялась в бюджеты субъектов РФ);

- платы за пользование водными объектами в зависимости от права собственности (раньше плата зачислялась в федеральный бюджет, теперь — в бюджеты поселений, муниципальных районов, городских округов).

Увеличены нормативы зачисления в местные бюджеты доходов от распоряжения земельными участками до разграничения государственной собственности на землю: в границах городских округов — с 70% до 80% в бюджеты городских округов, в границах поселений — с 10% до 50% в бюджеты поселений, на межселенных территориях — с 70% до 100% в бюджеты муниципальных районов[15].

2.3.Финансовое обеспечение реформы местного самоуправления.

Особенностью текущего этапа бюджетного реформирования в России является его переломный характер: в 2005 г. завершился очередной программный период развития межбюджетных отношений и начался новый, характеризующийся началом переходного этапа муниципальной реформы в России.

Финансовое обеспечение муниципальных образований является одним из самых сложных вопросов реформы местного самоуправления, несбалансированность местных бюджетов в течение ряда лет привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а также снижению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных услуг. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил новые принципы организации местного самоуправления в России, в том числе касающиеся экономической его основы. Однако этих принципов было недостаточно для обеспечения устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований в условиях проведения реформы. Формирование двухзвенной системы муниципальных бюджетов обусловили необходимость определения соответствующей финансовой базы для выполнения ими своих расходных полномочий, формирование которой связано теперь с новой системой перераспределения доходов между субфедеральными и муниципальными бюджетами. Новая система устройства государственной власти и ее взаимоотношений с местным самоуправлением основана на принципах четкого разграничения полномочий, бюджетной обеспеченности этих полномочий, а также ответственности за их надлежащее выполнение. Эти изменения нашли отражение и в системе законодательства РФ и ее субъектов.

Уже сегодня можно говорить, что реализация муниципальной реформы на начальной ее стадии выявила ряд проблем, по которым в обществе и в системах исполнительной и законодательной власти идет достаточно активный обмен мнениями. Пилотные проекты по реализации этой реформы в двух субъектах РФ в 2009 г., а также предварительные результаты формирования бюджетов 2010 г. по всей территории России позволяют все мероприятия по совершенствованию реформы местного самоуправления условно сгруппировать в четыре основных проблемных блока: финансовое обеспечение муниципальных образований; вопросы разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления; вопросы разграничения собственности на государственное и муниципальное имущество и повышение эффективности его использования, а также вопросы подготовки и переподготовки муниципальных кадров.

Стоит отметить, что одной из идей реформы была идея укрепления и развития местного самоуправления, условием реализации которой должна стать финансовая стабильность муниципальных образований, соответствие их расходных полномочий и доходных источников местных бюджетов. Однако, во-первых, и разработчики реформы, и чиновники, отвечающие за ее реализацию, и практические работники сходятся во мнении, что размер финансовых ресурсов, необходимый для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, был определен Правительством РФ на уровне ниже их минимальных потребностей. Во-вторых, закрепление за субфедеральными и муниципальными органами дополнительных вопросов регионального и местного значения не сопровождался, как правило, передачей бюджетам соответствующих доходных источников. Это, к примеру, поддержка развития курортов местного значения, организация осуществления мероприятий по гражданской обороне, по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и другие достаточно затратные расходы бюджета. [16]

Кроме того, в проекте федерального бюджета на 2011 г. не предусмотрены средства на проведение мероприятий по описанию границ муниципальных образований в соответствии с требованием градостроительного и земельного законодательства, компенсацию затрат муниципальных образований, связанных с инвентаризацией, регистрацией земельных участков иного муниципального имущества, проведение мероприятий по организации обучения должностных лиц местного самоуправления, повышение заработной платы работникам муниципальных бюджетных организаций, разработку налоговой отчетности системы показателей региональной и муниципальной статистики, отвечающих потребностям прогнозирования и планирования доходов региональных и местных бюджетов, и другие затраты. Реализация данных вопросов местного значения требует дополнительных расходов местных бюджетов на их осуществление, что служит дополнительным фактором нарушения сбалансированности бюджетов муниципальных образований и ограничения возможности органов местного самоуправления по эффективному решению других вопросов местного значения.

Безусловно, во многом успех реформы местного самоуправления зависит от полноты финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В связи с этим очевидна актуальность проведения анализа исполнения местных бюджетов.

Однако можно отметить, что в 2008-2009 гг. в результате положительной динамики роста экономических показателей в регионах и муниципальных образованиях отмечался существенный рост доходов местных бюджетов. Если в 2008 г. собственные доходы местных бюджетов (без учета субвенций) составили 1084,2 млрд. руб. и выросли по сравнению с 2007 г. на 235,4 млрд. руб. (27,7%), то в 2009 г. их объем составил 1387,2 млрд. руб. с ростом к уровню 2008 г. на 303,0 млрд. руб. (27,9%).[17]

В 55 субъектах РФ рост собственных доходов местных бюджетов превысил средний уровень по стране. Так, наибольший темп роста отмечается в местных бюджетах Сахалинской области (95,4%), Астраханской области (86,7%), Кабардино-Балкарской Республики (79,2%), Республики Калмыкия (61,5%), Ненецкого автономного округа (61,2%), Волгоградской области (54,7%), Курской области (53,7%), Чувашской республики (52,4%), и Тульской области (50,7%). Незначительное снижение темпов роста собственных доходов местных бюджетов отмечается в 4 субъектах РФ.

Значительный рост доходов в течение 2009 г. позволил перевыполнить первоначально запланированные показатели местных бюджетов по собственным доходам на 20,9%.

По субъектам РФ исполнение плана собственных доходов местных бюджетов сложилось следующим образом:

- доходы выросли с 20,9% до 50% первоначального плана в 44 субъектах РФ;

- свыше 50% - в 3 субъектах РФ;

- ниже 20,9% - в 39 субъектах РФ.

В общем объеме поступивших в 2009 г. собственных доходов местных бюджетов налоговые и неналоговые доходы составляют 59,1% (819,2 млрд. руб.), межбюджетные трансферты (без учета субвенций из фондов компенсаций) – 40,9% (568,0 млрд. руб.), в 2008 г. – 58,9% и 41,1% соответственно.

Весьма актуальным остается вопрос об укреплении доходной, и, прежде всего, налоговой базы местного самоуправления. Налоговые доходы местных бюджетов в 2009 г. исполнены в сумме 579,5 млрд. руб. с перевыполнением первоначального плана на 24,2%, или 62,5 млрд. руб.[18]

В структуре собственных доходов местных бюджетов в среднем по РФ 41,8% (579,5 млрд. руб.) приходится на налоговые доходы. В 36 субъектах РФ их удельный вес в общем объеме собственных доходов превысил вышеуказанное среднее значение. Наибольшая доля налоговых доходов отмечается в местных бюджетах Тюменской области (78,0%), Республики Хакасия (56,9%), Калужской области (56,2%), Приморском крае (56,0%), Самарской области (54,4%), Курской области (53,6%), Липецкой области (53,5%), Архангельской области (51,8%), Волгоградской области (51,2%), Орловской области (51,2%).

По сравнению с 2008 г. темп роста налоговых доходов, закрепленных за местными бюджетами на постоянной основе Бюджетным и Налоговым кодексами РФ, и переданные субъектами РФ дополнительно по единым и дифференцированным нормативам отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов в рамках формализованных методик распределения дотаций из региональных фондов финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов), составляет 24,2%.

Распределение налоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется крайне неравномерно: в бюджетах городских округов аккумулируется 64,5% (373,5 млрд. руб.) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов – 30,1% (174,5 млрд. руб.) и лишь 5,4% (31,4 млрд. руб.) – в бюджетах поселений.

Анализ приведенных в таблице 5 (См. Приложение) данных показывает, что в структуре налоговых доходов в местных бюджетов основным бюджетообразующим налогом в 2009 г. продолжает оставаться налог на доходы физических лиц, удельный вес которого составляет 66,8% или 388,7 млрд. руб. (в 2008 г. – 61,4% или286,4 млрд. руб.).

В 2009 г. поступления в местные бюджеты налога на доходы физических лиц в порядке исполнения субъектами РФ оценивается в 90,1 млрд. руб.[19]

Общий объем доходов, полученных местными бюджетами в связи с закреплением субъекта РФ налога на доходы физических лиц (обязательного и дополнительного сверх установленного Бюджетным кодексом), составил 127,9 млрд. руб.

Положительные свойства этого налога как инструмента межбюджетного регулирования (более равномерно размещена налоговая база по сравнению с другими налогами, немобильность, точность расчета поступлений), делают его преимущественным для закрепления за местными бюджетами на постоянной основе.