Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

     1) блокировка расходов (ст.231 БК РФ);

     2) приостановление операций по  счетам в кредитных организациях;

     3) сокращение или прекращение всех  форм финансовой помощи из  соответствующего бюджета (ст.290 БК РФ);

     4) аннулирование государственных  или муниципальных гарантий (ст.300 БК РФ).

     Перечисленные меры являются пресекательными, так  как направлены на прекращение, пресечение противоправных действий в бюджетной  сфере, предотвращение причинения имущественного вреда общественно-территориальным  образованиям. Никаких дополнительных обременений в случае применения этих мер принуждения нарушители бюджетного законодательства не несут.

     Правовосстановительными мерами являются:

     1) изъятие в бесспорном порядке  следующих видов бюджетных средств:  а) используемых не по целевому назначению; б) подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек; а также процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил (ст.289-291, 296-299, 302-303 БК РФ);

     2) пеня

     3) выплата компенсации получателям  бюджетных средств в размере  недофинансирования (ст.293 БК РФ).

     Перечисленные меры направлены на компенсацию, устранение вреда и убытков, причиненных  как общественно-территориальным  образованиям, так и бюджетополучателям неправомерными действиями в бюджетной сфере. При применении этих мер дополнительные обременения в отношении нарушителей не наступают.

     Наиболее  спорным является вопрос относительно пени. Пеня - это финансовая санкция, как и штраф, относящаяся к  мерам финансово-правовой ответственности. С этим трудно согласиться, так как пеню нельзя рассматривать как наказание, кару. Ее значение - в компенсации потерь, ущерба, причиненного общественно-территориальному образованию правонарушением в области бюджета. Если провести аналогию с Налоговым кодексом РФ, то можно увидеть, что гл.11 названного Кодекса пеня отнесена к способам обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов, но не к мерам ответственности. Такая же позиция отражена в Кодексе РФ об административных правонарушениях, в ст.3.2 которого пеня не называется в качестве административного наказания. Представляется, что пеню в бюджетном праве следует рассматривать как разновидность правовосстановительных мер государственного принуждения, но не мер юридической ответственности.

     Теперь  определим сущность штрафа и предупреждения как мер принуждения, применяемых  к нарушителям бюджетного законодательства РФ (на примере ст.292 БК РФ "Непредставление  либо несвоевременное представление  отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением", в санкции которой указан штраф, предусмотренный Кодексом РФ об административных правонарушениях, а также предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса). Статьей 19.7 "Непредставление сведений (информации)" Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрено наложение административного штрафа за правонарушение, аналогичное правонарушению, определенному в ст.292 Бюджетного кодекса РФ. То есть можно сделать вывод о том, что штраф, предусмотренный за правонарушение ст.292 Бюджетного кодекса РФ, является мерой административной ответственности.

     Как уже отмечалось, в Бюджетном кодексе  РФ (ст.282) перечислены меры принуждения  к нарушителям бюджетного законодательства, среди которых названы предупреждение и штраф. Если соотнести ст.282 "Меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства" и ст.289-306 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающие ответственность за нарушения в бюджетной сфере, со ст.3.2 "Виды административных наказаний" Кодекса РФ об административных правонарушениях, то получается, что в ст.282 Бюджетного кодекса РФ речь идет именно об административном штрафе. Заметим, что во всех статьях Бюджетного кодекса РФ, где наказание определено в виде штрафа, содержится отсылка к Кодексу РФ об административных правонарушениях.

     Административный  штраф согласно ст.3.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях  является основным административным наказанием, он может налагаться вместе с одним  дополнительным административным наказанием, к которым относятся возмездное изъятие или конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства.

     Что касается предупреждения, то Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст.3.2) выделяет его в качестве административного  наказания, причем так же, как и  штраф, - основного (ст.3.3). Но два основных административных наказания не могут быть наложены одновременно. В то же время Бюджетный кодекс РФ предполагает одновременное применение обоих видов наказания - штрафа и предупреждения. Следовательно, штраф - это административное наказание, то есть мера административной ответственности, а предупреждение не является административным наказанием. Проводя аналогию с действующим законодательством - трудовым и административным, где предупреждение называется в качестве мер ответственности, соответственно, дисциплинарной и административной, - предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса также следует отнести к мерам ответственности, которая будет носить личный характер. Так как предупреждение, предусмотренное Бюджетным кодексом РФ, нельзя отнести к административным, дисциплинарным и другим мерам ответственности, о чем уже было сказано, появляется основание выделять новый вид юридической ответственности - финансово-правовую ответственность.

     Таким образом, действующая редакция Бюджетного кодекса РФ дает нам право выделять три вида ответственности за нарушения бюджетного законодательства - уголовную, административную и финансовую. Получается, что за правонарушения, предусмотренные ст.292, 294-302, 306 Бюджетного кодекса РФ, может наступать одновременно два вида ответственности: административная в виде штрафа и финансовая в виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Следовательно, такие правонарушения являются сложными - административно-финансовыми. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.3. Нецелевое использование бюджетных средств как основания юридической ответственности 

     Федеральный бюджет — это фонд денежных средств, представляющий собой смету расходов и доходов по источникам поступлений  и основным направлениям расходования средств и поддерживающий стабильную макроэкономическую ситуацию в стране.

     Распределяя значительную часть государственных  финансов, бюджет должен выполнять, прежде всего, стабилизационную функцию, выступая одновременно эффективным финансовым инструментом региональной политики. Нормальное функционирование государственных механизмов невозможно без отлаженного процесса поступления денежных средств в бюджет государства, а также их дальнейшего четкого распределения в соответствии с целевым назначением, которое обусловлено нуждами страны.

     Сформировавшийся в настоящее время механизм экономических отношений в России характеризуется отсутствием должного контроля со стороны правоохранительных и иных государственных органов за деятельностью в бюджетной сфере. Контроль за исполнением Федерального бюджета и целевым использованием средств возложен на Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ, а также Счетную палату Российской Федерации, являющуюся постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации. Одна из функций Счетной палаты РФ — осуществлять контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета по целевому назначению. Несмотря на то, что все вышеперечисленные властные структуры дублируют полномочия друг друга по контролю за целевым использованием бюджетных средств, государство не справляется с главной своей задачей — осуществлением действенного контроля за правильным расходованием собранных в бюджет поступлений. А ведь ежегодно разрабатываемый Правительством и принимаемый представительными органами государственной власти РФ бюджет России имеет свое строго целевое назначение и является фундаментальной основой работы всех звеньев государственной системы. Поэтому грамотное использование данных средств в соответствии с их назначением, которое определено конкретными статьями бюджета, позволит, по мнению автора статьи, стабилизировать экономическую ситуацию в стране и направить деятельность государства в нормальное русло, обеспечив впоследствии, может быть и профицит бюджета.

     В соответствии с Приказом Минфина  РФ от 26 апреля 2001 г. N 35н «Об утверждении  инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации», под нецелевым использованием средств федерального бюджета понимается «направление и использование средств федерального бюджета на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным федеральным бюджетом на соответствующий финансовый год, бюджетной росписью федерального бюджета, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения»1. Объективная сторона нецелевого использования средств федерального бюджета выражается в виде: а) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год; б) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год; в) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд; г) использования средств федерального бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления; д) иных видов нецелевого использования средств федерального бюджета, установленных бюджетным законодательством2.

     Использование бюджетных средств не в соответствии с промежуточной или конечной целью представления образует состав бюджетного правонарушения»3

     Многие  отечественные коммерсанты заявляют о своей готовности платить налоги в полном объеме, но при условии, что будет поставлен мощный заслон нецелевому использованию бюджетных средств страны. Из этого следует, что факты нецелевого использования бюджетных средств оказывают разрушительное воздействие на общественную психологию, подрывают доверие к власти, препятствуют консолидации общества. Последнее десятилетие упорно доказывает, что существующие формы и методы государственного контроля за использованием бюджетных средств не работают, а проходящие в связи с этим реформирования не приносят должных результатов. Так, в 2002 году Счетной палатой Российской Федерации проведено 409 контрольных мероприятий, которыми было охвачено 1545 предприятий и организаций, расположенных на территориях 55 субъектов Российской Федерации5. Многочисленные нарушения бюджетного законодательства, приводящие к огромным потерям государственных средств и неполному выполнению государственных задач и функций, были выявлены при контроле расходования средств федерального бюджета практически в каждом направлении деятельности государства и в таких масштабах, которые заставляют задуматься об эффективности действующего в стране механизма распределения бюджетных средств и контроля за их последующим использованием. Так, при проверках использования государственных средств в органах и учреждениях судебной системы выявлено финансирование расходов на оплату труда в объемах, существенно превышающих расчетные величины, а также многие факты нецелевого использования бюджетных средств. При проверке расходования средств Минобороны России на оплату тепловой и электрической энергии было выявлено завышение заявок, применение экономически необоснованных региональных тарифов, а также нецелевое использование материальных и денежных средств на общую сумму 192.7 миллионов рублей. В сфере использования государственных средств, выделенных на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства, в МВД России выявлены финансовые нарушения на сумму 382,3 миллионов рублей (в том числе нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств — 198,1 и 174,1 миллионов рублей соответственно). При проверке законности выделения и эффективности использования квот на вылов полных биологических ресурсов в 2000 - 2001 годах установлены более 200 нарушений использования квот в общем объеме 814.1 тыс. тонн, а также использование средстве нарушением действующих нормативных правовых актов на сумму 1,5 млрд. рублей, из которых 424 миллионов рублей были отвлечены от целевого использования. Контроль использования средств федерального бюджета, выделенных на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, в МЧС России выявил нецелевое использование бюджетных средств в сумме 9,7 млн. рублей. При комплексной проверке использования средств федерального бюджета в Иркутской области выявлено нецелевое использование средств в сумме 238097,7 тыс. рублей.

     В общей сложности в 2002 году было выявлено нецелевое использование государственных  средств в сумме 14 миллиардов 526 миллионов  рублей.

     В кредитно-финансовой системе за тот же период выявлено свыше 52 тыс. преступлений, в том числе cвыше 5 тыс. совершенных организованными группами и группами лиц по предварительному сговору, около 15 тыс. в крупном и особо крупном разменах. Среди них преобладают хищения денежных средств под видом получения кредитов, хищения денежных средств сотрудниками (руководителями) банков, лишения со счетов организаций и граждан путем представления в банки подложных документов.

     Общий выявленный ущерб федеральному бюджету  и федеральной собственности в 2002 г. составил 241 миллиард рублей.

     По  данным уголовной статистики, в 2001 толу в бюджетной сфере выявлено свыше 43 тысяч преступлений. Основное их количество - в жилищно-коммунальной отрасли, здравоохранении, образовании, социальном обеспечении, в сфере общественных организаций и фондов.

     Согласно  распоряжению Правительства Российской Федерации от 29 июня 2002 г. № 1003, Чеченской  Республике было выделено 7 миллионов  руб. на финансирование первоочередных затрат на текущий ремонт объектов связи. В действительности же по назначению использовано было 6 134 700 руб. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2000 года № 1122 выделено 10 миллионов руб. на закупку оборудования для проведения аварийно-восстановительных работ на объектов ЖКХ. Средства на расчетный счет Администрации республики так и не поступили.

     В целях предотвращения указанных  фактов нецелевого использования бюджетных  средств, необходимо совершенствовать контрольно-надзорный механизм и  было бы нелишне вернуться к идее о принятии закона о государственном финансовом контроле.

     Приведенный анализ случаев нецелевого использования  бюджетных средств приводит к  выводу о кардинальном реформировании мер государственного принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.

     Источником  бюджетной ответственности, помимо БК РФ, выступают Федеральный закон  от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ «О федеральном  бюджете на 2003 год».

     Закон о бюджете страны — главный  финансовый документ нашего государства. Закон о бюджете региона — главный финансовый документ этого региона. За нецелевое использование бюджетных средств действующим законодательством РФ не предусмотрено эффективных уголовно-правовых и административно-правовых средств воздействия на нарушителей бюджетной дисциплины. Бюджетно-правовые средства воздействия не оправдывают себя ввиду их бесполезного многообразия. Бесспорный вред, причиняемый фактами нецелевого использования бюджета, может стать настоящим бедствием для нации.