Концепция устойчивого развития мира и пути ее реализации

Принципы Стокгольмской  конференции и положения, выработанные Международной комиссией по окружающей среде и развитию, касающиеся устойчивого  развития, были восприняты и развиты  в документах Конференции ООН  по окружающей среде и развитию, состоявшейся в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро, направленные на решение проблем  охраны окружающей среды в глобализационном аспекте. Конференция приняла ряд  важных документов: «Декларацию по окружающей среде и развитию», «Заявление о принципах глобального консенсуса по управлению, сохранению и устойчивому  развитию всех видов лесов», а также  «Повестку дня на ХХ1 век».

Несмотря на то, что документы, принятые на конференциях ООН по вопросам окружающей среды 1972 г. и особенно 1992 г. являются источником «мягкого», рекомендательного  международного права, они весьма значимы. Они «содержат принципы поведения  отдельных государств или мирового сообщества по охране окружающей среды  в целом. Ценно то, что эти документы  служат ориентирами развития наиболее значимых направлений природоохранной  деятельности государств, определения  эколого-правового статуса человека. Они являются критериями оценки достижений государств в развитии национального  экологического законодательства и  права и практическом решении  экологических проблем, соблюдения и защиты экологических прав человека».

Принципы, закрепленные в  Декларации Рио, составляют содержательную составляющую концепции устойчивого  развития. Они направлены на создание нового механизма глобального партнерства, заключения международных соглашений, обеспечивающих уважение интересов  всех и защиту целостности глобальной системы охраны окружающей среды  и развитию. Наиболее важными из них являются принципы:

- неотъемлемого суверенитета  государств над собственными  природными ресурсами при соблюдении  принципа непричинения ущерба  окружающей среде за пределами  национальной юрисдикции (принцип  2);

- удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений в областях развития и окружающей среды как неотъемлемой составляющей права на развитие (принцип 3);

- рассмотрения экологических  вопросов при участии всех  заинтересованных граждан и обеспечения  каждому человеку доступа к  информации, касающейся окружающей  среды, широкого предоставления  такой информации населению (принцип  10);

- международного природоохранного  сотрудничества в контексте устойчивого  развития, направленного на: искоренение  бедности (прицип 5); признание общих  обязанностей и ответственности  в сфере охраны окружающей  среды (принцип 7); наращивание  научного потенциала (принцип 9); создание благоприятной и открытой  международной экономической системы  (принцип 12); противодействие или  воспрепятствование перемещению  и передаче экологически опасных  и вредных деятельности и веществ (принцип 15) ;

- принятия эффективных  законодательных актов в области  охраны окружающей среды (принцип  11) и национальных законов, касающихся  ответственности за ущерб, причиненный  экологически вредной деятельностью (принцип 13) .

Эти и другие принципы заложили основу для обеспечения мировым  сообществом и отдельными государствами  устойчивого развития правовыми  и другими средствами. Основу такого развития составляет достижение баланса  между экономическими, экологическими и социальными интересами общества. Наряду с социально-экономическими составляющими концепции устойчивого развития значительное место в ней принадлежит экологическому компоненту. По существу, речь идет об интеграции экономического и социального развития, сохранения и восстановления благоприятного состояния окружающей среды. Устойчивое развитие - это экологически обоснованное экономическое и социальное развитие. Для развития экологического законодательства в условиях глобализации имеют значение еще два аспекта концепции устойчивого развития. Во-первых, ориентированная на длительную перспективу модель устойчивого развития основана на идее равенства экологических интересах настоящего и будущих поколений. Во-вторых, закрепленная в нормах права модель устойчивого развития является формой регулирования социальной ответственности современного общества и государства за создание условий для будущих поколений удовлетворять разнообразные потребности - физиологические, экономические, духовные и иные - в процессе взаимодействия с природой.

Формирование  и реализация концепции устойчивого  развития, имеющей фундаментальное  значение, не может происходить без  определенных, в том числе существенных, трудностей. Однако, несмотря на это  мировое сообщество, осознавая ее позитивное и перспективное назначение, принимает меры к последовательному  развитию и совершенствованию данной концепции и обеспечивающих механизмов, включая правовые. Так, проблемы устойчивого  развития обсуждались на Экономическом  форуме в Давосе в 1999 г., а также  стали предметом рассмотрения Всемирного саммита по устойчивому развитию (Йоханнесбург, ЮАР, 2002 г.). Большой вклад в охрану окружающей среды и обеспечение устойчивого развития внесла пятая Конференция министров на тему «Окружающая среда для Европы» (Киев, 2003 г.). На этих и других форумах было определено, что достижение целей устойчивого развития неразрывно связано с процессом глобализации и требует согласованных действий мирового сообщества. Выработанные международными усилиями положения устойчивого развития направлены на решение проблем, возникающих в условиях глобализации, обеспечение развития общества в единстве с окружающей средой. Вопрос стоит о выявлении имеющихся противоречий, определении путей их возможного разрешения и глобального управления этими процессами, включая разработку и законодательное закрепление механизмов реализации концепции устойчивого развития.

Эти задачи должны служить ориентирами и для  российского государства. Перед Россией, активно участвующей в международном сотрудничестве, возникает необходимость принятия на государственном уровне эффективных мер, в первую очередь правовых, направленных на обеспечение выработанных международным сообществом принципов и положений устойчивого развития.

В этой связи ключевое значение имеет состояние российского  законодательства, направленного на обеспечение устойчивого развития России и ее регионов. Анализ такой  нормативно-правовой базы свидетельствует  о неоднозначности и непоследовательности правового регулирования в этой сфере, наряду с очевидными положительными моментами.

3.2 Концепция устойчивого развития в российском законодательстве.

 Первые попытки законодательного  закрепления некоторых положений  устойчивого развития в России  были предприняты еще до Конференции  ООН в Рио в Законе РСФСР  «Об охране окружающей природной  среды» в 1991 году. В преамбуле  этого Закона указывалось, что  природа и ее богатства являются  национальным достоянием народов  России, естественной основой их  устойчивого социально - экономического  развития и благосостояния человека. В нем впервые было закреплено  право граждан на здоровую  и благоприятную окружающую природную  среду, а также механизмы его  реализации. В ст. 1 Закона предусматривалось,  что сформулированные задачи  природоохранительного законодательства  РФ реализуются в интересах  настоящего и будущих поколений  людей. Эти нормы в полной  мере отвечали концепции устойчивого  развития.

В Законе было впервые введено  понятие и элементы экономического механизма охраны окружающей природной  среды, в числе которых, в частности, устанавливалась платность использования  природных ресурсов, а также плата  за загрязнение и другие виды воздействия  на окружающую природную среду. Тем  самым в нем получил закрепление  один из важнейших общепризнанных мировым  сообществом принцип «загрязнитель  платит». Общие положения Закона отвечали не только условиям, изменившимся внутри страны, но и в мировом  пространстве, находившемся под воздействием глобализационных процессов. На их реализацию были направлены предусмотренные в  Законе новые средства решения экологических  проблем и регулирования экологических  отношений, являющиеся действенными и  на сегодняшний день. В их числе: государственная экологическая  экспертиза, проведение которой получило подробную регламентацию в ФЗ «Об экологической экспертизе» (1995 г.), экологические требования к хозяйственной  и иной деятельности, экологическое  нормирование, экологическое образование  и воспитание, новые подходы к  установлению юридической ответственности  за экологические правонарушения, включая  возмещение вреда. Однако, нельзя не отметить все-таки косвенное отношение этих и других норм к глобализации и  устойчивому развитию как одному из ее проявлений на момент принятия Закона.

После Конференции в Рио  в России уделялось более серьезное  внимание к проблемам устойчивого  развития. Необходимость разработки и реализации концепции устойчивого  развития были предусмотрены в специальных  Указах Президента РФ - от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии  Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого  развития» и от 1 апреля 1996 г. «О концепции  перехода Российской Федерации к  устойчивому развитию». Концепция  прямо указывала на преемственность  по отношению к принципам и  подходам, сформулированным Конференцией ООН по окружающей среде и развитию в 1992 г. В Концепции отмечалось, что  в России, с одной стороны, сохранился крупнейший на планете массив естественных экосистем, а с другой, что территории, где проживает более половины населения страны, характеризуются  как экологически неблагополучные. В качестве основных направлений  деятельности определялась необходимость  создания правовой базы с упором на экономические механизмы регулирования  природопользования и охраны окружающей среды, разработки системы стимулирования экологизации хозяйственной и иной деятельности, оценки емкости локальных  и региональных экосистем и пропаганды идей устойчивого развития. Впервые  в нормативном правовом акте, отражающем элементы государственной политики по обеспечению устойчивого развития, появилось понятие качества жизни, как важнейшего элемента в ряду прочих факторов, характеризующих благополучие жизни, здоровья, состояния окружающей среды, дохода, уровня занятости и  образования, степени реализации прав человека.

Однако, при всей прогрессивности  Основных положений и Концепции  перехода к устойчивому развитию, реализация заложенных в них идей во многом остается абстракцией. Например, в Указе 1996 г. Правительству РФ предписывалось руководствоваться Концепцией при  разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, при  подготовке нормативных правовых актов, при принятии хозяйственных и  иных решений. Но данные предписания  не реализуется, либо реализуются недостаточно. Программы социально-экономического развития продолжают ориентироваться  исключительно на экономические  показатели. Правительством РФ было принято  Постановление от 08.05.96 № 559 «О разработке проекта государственной стратегии  устойчивого развития Российской Федерации». Такой документ был подготовлен, но лишь одобрен Правительством РФ в декабре 1997 года. В экологической  литературе отмечается, что «согласованный вариант стратегии не был согласован из-за противодействия ведомств экономического и финансового блока», а также  указывается на «игнорирование как  идей устойчивого развития, так и  утвержденных Президентом РФ указов и документов … с момента их принятия до настоящего времени», хотя они готовились с участием всех заинтересованных ведомств, ученых и специалистов. Наиболее полно вопросы устойчивого развития оказались закрепленными в Национальном плане действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 годы. Однако, необходимой юридической  силы этот план не получил, поскольку  приказом Госкомэкологии России от 31.12.98 № 786 были утверждены лишь включенные в него мероприятия.

Рекомендации международных  форумов по вопросам охраны окружающей среды и обеспечению устойчивого  развития были учтены в Экологической  доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31.08.02 № 1225-р. В этом документе  признается, что современный экологический  кризис ставит под угрозу возможность  устойчивого развития человеческой цивилизации. Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни  и здоровья ее населения, а также  национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания  соответствующего качества окружающей среды. Для этого необходимо формировать  и последовательно реализовывать  единую государственную политику в  области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Стратегической целью государственной  экологической политики признано сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих  функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и  демографической ситуации, обеспечения  экологической безопасности страны.

Одним из ключевых положений  Экологической доктрины является принцип  устойчивого развития, на основе которого должна осуществляться государственная  экологическая политика, означающий равное внимание к экономической, социальной и экологической составляющим развития и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы. В Доктрине определены базовые  основы, сформулированы задачи, принципы, основные направления государственной  политики в области экологии с  позиций устойчивого развития, а  также названы пути и средства ее реализации.

Принципиальный характер имеет выделение в Экологической  доктрине региональной экологической  политики как необходимого условия  обеспечения устойчивого развития страны в целом. Такой подход во многом обусловлен принятыми на региональном и муниципальном уровнях попытками  учесть положения устойчивого развития в процессе нормативного правового  регулирования в рамках полномочий, представленных субъектам РФ и муниципальным  образованиям. В качестве примеров можно привести Концепцию устойчивого  экологического развития города Краснодара, утвержденную постановлением Главы  администрации города Краснодара от 23 октября 1995 г. № 1392; региональную научно-техническую  Программу «Научное обеспечение  экологической безопасности населения  и устойчивого развития Республики Мордовия», утвержденную постановлением Правительства Республики Мордовия от 27 марта 1996 г. № 147; Программу природоохранных  мероприятий оздоровления экологической  обстановки области на 1997-2000 годы, утвержденную постановлением Законодательного собрания Челябинской области от 20 марта 1997 г. № 67; Программу экологического оздоровления Ивановской области на период до 2005 года, утвержденную Законом Ивановской области от 23 мая 2000 г. № 23-ОЗ. Эти  документы принимались субъектами РФ и муниципальными образованиями  во многом как реакция на международные  нормы и Концепцию перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, предусматривающую региональный аспект такого развития.