Проблемы развития федерализма в современной России

Национальный  состав населения России  ( по  переписи 2002 года) 

Источник : www.rcuktura.ucoz.ru 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 3. Международный  опыт и  особенности Российского  Федерализма. 
 

3.1.Особенности Российского Федерализма. 
 

         Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству , ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями противоречили интересам развития страны. Ассиметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны. В этой связи ссылки на международный опыт, примеры других государств, а тем более аргументы в пользу использования зарубежного опыта, - очень условно. Как правило, они используются российскими политиками и учеными для подкрепления идеологической позиции. Например, “развитие принципов федерализма, является укреплением принципов демократии”. В международной практике, однако, происходит наоборот. Поскольку почти три четверти субъектов Федерации не обладают статусом государства в составе РФ, а 32 субъекта образованы по этническому признаку, Россия, провозгласившая федеративное устройство, оправданно сохраняет немало конструкций, присущих унитарному государству. При этом важно подчеркнуть, что в мире более типичны случаи, когда при формировании федерации субъекты объединяются, создают центр и передают ему часть своих полномочий. В России согласно Конституции полномочия передаются сверху вниз, от центра – субъектам, самостоятельность которых неравномерно увеличивается. Причем предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Федерации и ее субъектов разграничиваются Конституцией, Федеральным и иными договорами. “Иные договоры” так и остались бы гипотетической возможностью, не востребованной практикой, - как это и происходит в других федерациях, если бы в отношениях центра с отдельными субъектами Федерации не возникли серьезные проблемы. Сепаратистские настроения в регионах во многом зависят от нестабильности центральной власти. Но эта стабильность, в свою очередь, обусловливается региональным сепаратизмом. Большей или меньшей самостоятельности хотят все. Каждый субъект РФ, исходя из своих возможностей давления на центр, выстраивает собственную модель взаимоотношений с ним, пытаясь закрепить ее двусторонним договором. Поэтому каждый субъект федерации имеет аргументы и примеры, опираясь на международный опыт. Используется, однако, не все, а только то, что подходит под политическую задачу.В международном опыте широкое признание в правовых доктринах и на практике получила территориальная автономия. В настоящее время сложилась территориальная автономия двух видов.Первый - наделение части территории государства более широкими правами, чем другие, принимая во внимание особенности исторического, экономического характера, а также наличие компактно проживающей группы, подпадающей под понятие "национальное меньшинство".Второй - придание специального статуса территориальным образованиям в рамках всей страны.В числе стран, где созданы автономии первого вида, можно отметить Великобританию, Францию, Финляндию, Данию, Португалию.В Финляндии специальный статус предоставлен Аландским островам, в Дании - Фарерским островам и Гренландии, в Португалии- островам Азорского архипелага и Мадейре, во Франции- Корсике, в Великобритании - Северной Ирландии.В частности, автономные образования Финляндии и Дании, несмотря на определенные особенности, имеют общие моменты, которые заключаются в порядке их формирования. В этих странах автономные образования были созданы на основании специального закона, в разработке которого принимали участие представители как центра, так и автономий, что дало возможность на начальной стадии согласовать спорные моменты. Следует отметить, что автономии в Финляндии и Дании являются примером создания политико-территориальных единиц с учетом этнического состава населения.Иные критерии принимались во внимание в Португалии, предоставившей статус автономии островам Азорского архипелага и Мадейре. Особый статус островной части Португалии определяется особенностями географического положения, а также экономическими и социальными условиями жизни населения. При этом институциональным актом автономной области является статут, который вырабатывается Ассамблеей области. Окончательное решение в отношении статута области принимается общенациональным Парламентом.Контроль со стороны центральной власти за органами автономных областей осуществляется в Португалии в нескольких направлениях: можно отметить, например, контрольные полномочия министра республики, назначенного в автономную область. Контроль за нормативными актами автономной области осуществляется также Конституционным судом в процессе реализации общих процедур подобного вида. Что касается контрольных полномочий министра республики, то они во многом аналогичны тем, которыми наделены губернаторы в субъектах федерации целого ряда стран с федеративным устройством. В течение пятнадцати дней с момента получения декрета областной законодательной ассамблеи министр республики обязан подписать его либо осуществить право вето. Вместе с тем законодательный орган может преодолеть вето министра.Конституция Португалии предусматривает и роспуск законодательных и исполнительных органов автономных областей "за деяния, противоречащие Конституции". В таких случаях руководство областью переходит к центральной власти в лице министра. 
 
 
 

3.2. Типы  федераций. 
 
 

         Некоторые специалисты считают, что можно выделить несколько типов федераций, характерных специфическими траекториями развития. На 24 “конституционные” федерации набирается, по нашему мнению, не менее чем 7 типов, к каждому из которых тяготеют формально унитарные государства, использующие в своем устройстве принципы федерализма.

“Западноевропейский”  тип: Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария – старые западноевропейские демократии, связанные (Бельгия, Швейцария) или не связанные с национальной структурой расселения, с длительными традициями самоуправления или независимой государственности составных частей, устойчивым соотношением между политической и этнической идентичностью. К этому же типу можно отнести многие “полуфедеральные” западноевропейские государства – Испанию, Великобританию, Финляндию, Италию и др.“Североамериканский” тип: США, Канада, Австралия – старые англоязычные “переселенческие” федерации, созданные “снизу” в ходе строительства либеральной демократии, мало связанные с этническими и иными социальными различиями, с устойчивой политической идентичностью, высокой децентрализацией государственной власти.“Латиноамериканский” тип: Мексика, Аргентина, Венесуэла, Бразилия – старые “переселенческие” федерации, созданные “сверху” в результате распада испанской и португальской империй из частей их колоний, не связанные с этническими различиями, асимметричные, с большим числом субъектов и высокой централизацией государственной власти, сочетающейся с развитыми институтами самоуправления в субъектах. Многочисленность регионов и асимметричность федерации – создание новых полноправных субъектов из территорий или путем деления “старых” штатов, особенно в районах нового освоения – традиционно использовались в латиноамериканских странах как клапаны для регулирования внутрифедеральных отношений и социальной напряженности.“Островной” тип: Федеративные Штаты Микронезии, Сент-Китте и Невис, Коморские острова – молодые островные федерации, созданные в результате распада колониальных империй, асимметричные и слабоинтегрированные.“Афро-азиатский” тип: Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР – молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные “сверху” на базе компромисса между элитами существовавших прежде федеральных государств и/или национальными элитами регионов, ставших субъектами федерации, высокоасимметричные, с сильными различиями в потенциале регионов, как правило, с сохранением существенных элементов авторитарного правления в центре и на местах. ЮАР, в которой процесс государственного строительства после слома режима апартеида еще не завершен, сочетает признаки “афро-азиатского” и “переселенческого” типов, регионы, основывающиеся на прежнем размежевании между “независимыми” бантустанами и традиционными историческими провинциями, возникшими в ходе освоения территории европейскими переселенцами.“Нигерийский” тип: Нигерия, Пакистан, Эфиопия, Мьянма – молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми авторитарными режимами, возникшие в результате деколонизации, в которых принципы федеративного устройства использованы центральными властями как средство сохранения единства разнородных в этническом, социальном и экономическом отношении регионов, асимметричные, со слабыми и формальными институтами самоуправления на местах, узаконенным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними.В Нигерии, в которой наиболее полно воплощены особенности этого типа федераций, пытались создать территориальную, а не этническую федерацию, состоящую из примерно одинаковых штатов, и проводить политику равного распределения постов и центральном правительстве, чтобы избежать гегемонии какой-либо этнической, региональной или племенной группы. Но региональная напряженность неизменно следовала этническим водоразделам, что уже трижды вызывало коренную перекройку границ штатов. Нигерийские власти хотят использовать плюсы федерализма, избежав его минусов. Даже конституция определяет нигерийскую федерацию как “высокоцентрализованную”. Список компетенций федеральной власти включает более 60 пунктов. Штаты не имеют собственного гражданства, своей конституции, не могут выступать в качестве субъектов международного права, не обладают правом выхода из федерации. Их исключительная компетенция – уголовное, гражданское и процессуальное законодательство, тогда как к совместной компетенции федерального центра и штатов относятся вопросы экономического развития, сбор налогов и распределение доходов, энергетика, высшее образование. Российский федерализм: была ли модель? Нынешний российский федерализм чрезвычайно эклектичен, сочетая многие элементы из советского и даже имперского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными “наработками”. Россию, наряду с Югославией, можно отнести к уникальному “постсоциалистическому” типу. Обе эти страны – молодые многонациональные федерации с глубокими внутренними этническими и социально-экономическими различиями, унаследовавшие асимметричность и использование в государственном устройстве принципа национально-территориальной автономии и диспропорции в соотношении политической (общегосударственной) и этнической идентичности граждан от своих исторических предшественников. Асимметричность “постсоциалистических” федераций заключается, в частности, в сосуществовании “национальных” и “обычных” регионов, в строительстве федерации одновременно “снизу”, как реакции на требования прежде всего “национальных” субъектов и средства сохранения единства, и “сверху”, как политического проекта верхов, в особенности в отношениях с “чисто” русскими регионами. Используя асимметричные отношения как средство борьбы с сепаратистскими и регионалистскими тенденциями, российское руководство не раз балансировало на опасной грани быстрой и хаотичной трансформации централизованной федерации в аморфную договорную конфедерацию: так было в период подготовки Федеративного договора, да и после его подписания в 1992—1993 гг., когда регионам в обмен на лояльность беспорядочно раздавали льготы и когда регионы провозглашали себя “республиками”, но центростремительные тенденции в целом оказывались сильнее.В целом взаимоотношения между федерациями и их субъектами развиваются противоречиво. Во многих областях происходит усиление центральной власти, в ряде других - ее ослабление. Эти процессы затрудняют объективную оценку федеративных отношений - задачу, решение которой необходимо искать в срезе федеративных отношений в области экономики, политики, национальных отношений и права.Развитие современного федерализма свидетельствует о том, что преобладающей является тенденция к интеграции (при сохранении определенных гарантий прав и интересов субъектов федерации). В то же время наблюдаются и весьма серьезные всплески сепаратизма. Причем они имеют место и в высокоразвитых странах (Австралии, Канаде), и в странах со средним уровнем развития (Индии), и в экономически слаборазвитых государствах (Нигерии).  
 
 
 
 
 
 

3.3. Основные  тенденции развития федерализма  за  рубежом. 
 

         Если говорить очень коротко, то господствующая тенденция в мире – это движение федеративных государств к унитаризму. Так, не смотря на то, что традиции и основной Закон ФРГ основаны на идее кооперативного федерализма, т.е. предусматривается в т.ч. и презумпция компетенции Земель, в современных условиях общепризнано, что федерация в Германии в унитарное государство. Аналогичная ситуация по сути дела и в США, где анализируя общую тенденцию централизации в системе американского федерализма, исследователи приходят к выводу о том, что несмотря на это сохраняется жизнеспособность (пока еще) американской федерации.Даже в тех странах, где был всплеск сепаратизма (как, например, Канада), новым политическим силам достаточно легко удавалось “приглушать” даже самые радикальные требования.

Экономическая интеграция

         В современных федерациях сняты практически все ограничения на передвижение лиц, товаров, капиталов и услуг. А протекционистские, дискриминационные акции со стороны субъектов федерации сдерживаются соответствующими конституционными нормами. Так, Конституция США устанавливает: "Ни один штат не должен издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии и льготы граждан США... лишать свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры... отказывать кому-либо в пределах своей юрисдикции в равной защите со стороны законов".Нормы, аналогичные вышеприведенным, содержатся и в Конституции Канады, но дополнены они следующим положением: "Каждый гражданин Канады и каждое лицо, имеющее постоянное местожительство в Канаде, наделены: а) правом передвижения и выбора местожительства в любой из провинций и б) правом заниматься трудовой деятельностью в любой из провинций". Изъятие из этого принципа допускается только в том случае, если уровень безработицы в какой-либо провинции выше, чем в целом по стране .Наиболее последователен в этом вопросе Федеральный конституционный закон Австрийской Республики: "Территория федерации едина в области валютных, хозяйственных и таможенных отношений. Внутри федерации не могут устанавливаться таможенные или иные транспортные ограничения" Впрочем, федеральные конституции допускают отдельные ограничительные меры. Субъекты федераций вправе предусматривать ограничения на занятие определенными профессиями, вводить местные налоги, предъявлять соответствующие требования к деятельности физических и юридических лиц на своих территориях. Но при этом не допускается дискриминация жителей других штатов, провинций, земель или кантонов. Не могут быть применены и "обременяющие" торговлю ограничения, за исключением тех из них, которые оправданы законной целью (охрана окружающей среды, карантин, безопасность дорожного движения и т. п.).Механизмы регулирования экономики в федерациях имеют достаточно централизованные формы. Во многих сферах экономической жизни центральные органы утверждают за собой исключительные права, оттесняя субъекты федерации на второй план. В ведении последних остаются регулирование мелкого бизнеса, сельского хозяйства, разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и т. п. Есть, правда, определенные вариации в разграничении предметов ведения, но в целом они малосущественны.В регулировании экономических отношений федеральные органы опираются в основном на формы и методы финансовой политики (налоги, дотации и т. п.), не пренебрегая - при необходимости - и средствами директивного руководства (регулирование цен, введение запретов и т. п.).Неравномерность развития экономики порождает неравенство в экономическом потенциале субъектов федерации и диспропорции в отраслевой и функциональной структуре экономики. С целью скорректировать ее развитие во всех федеративных государствах оказывается финансовая поддержка "слабым" или "бедным" штатам, провинциям или землям за счет централизованных финансовых средств. Наиболее подробно эти вопросы раскрыты в Основном законе ФРГ в  котором  отмечается: "Федерация может предоставить землям финансовую помощь для покрытия особо важных расходов земель и общин (объединений общин), которые необходимы для того, чтобы избежать нарушения общего экономического равновесия или чтобы компенсировать возможные экономические различия на территории федерации...". Представляет интерес и основного закона, в которой подчеркивается: "Федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса" .

Политическая  интеграция

        Входящие в состав федераций штаты, земли, провинции и кантоны в отличие от субъектов конфедераций не обладают суверенитетом. Они лишены права выхода из состава союза (сецессии), не обладают верховенством на своей территории, не имеют независимости в международных отношениях.Право выхода за субъектами федераций не признается ни в одной из буржуазных конституций, а попытки - подавляются силой оружия, как это было в период войны с Зондербундом в 1847 г. в Швейцарии и в ходе Гражданской войны (1861-1865 гг.) в США, либо политико-правовыми средствами (отказ в праве выхода штату Западная Австралия в 1938 г.). В начале 30-х гг. XIX столетия Венесуэла отделилась от Федерации Великая Колумбия, а в 1965 г. из состава Малайзии вышел штат Сингапур. Но в том и в другом случаях сецессия была проведена в экономически слаборазвитых странах.Субъекты федераций не обладают верховенством на своей территории. Сфера действия федерального права распространяется на всю федерацию, и ни в одной из них штаты, провинции, земли или кантоны не вправе препятствовать его применению. Конституция США следующим образом разрешает коллизии между законодательством федерации и штатов: "Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшими законами страны, и судьи каждого штата обязаны их исполнять и в том случае, когда в Конституции и законах отдельных штатов встречаются противоречащие им предписания" . Аналогичные формулировки содержатся в конституциях Аргентины , Мексики , Венесуэлы , Канады и ряда других государств, предусматривающих, как и США, создание федеральных судов на территории субъектов федерации .Лишены субъекты федерации и права выступать в международном общении. В Швейцарии последние международные договоры были заключены кантонами от своего имени в 40-х гг. прошлого столетия, Американские штаты изначально были лишены этого права даже в период конфедерации (1781-1789 гг.). Не признает его за субъектами федераций и международное право, хотя практике известны случаи заключения субъектами федераций международных соглашений (например, так называемые "культурные соглашения" между канадской провинцией Квебек и Францией).Субъекты федераций не суверенны. В США, Канаде, Австралии этот факт подтвержден решениями федеральных верховных судов. Сами конституции о суверенитете молчат. И лишь отдельными конституциями (Швейцарии, Мексики) за субъектами федераций формально признан суверенитет, но лишь в той мере, в которой он не ограничен федеральной конституцией.В организации органов власти субъекты федераций, как правило, следуют образцам построения федеральных органов даже в тех государствах, в которых конституции практически не предъявляют в этом вопросе каких-либо требований к входящим в их состав государственным образованиям (США и Австралия). Впрочем, в большей части конституций (Мексика, Аргентина, Бразилия, Канада) дается подробное описание структуры и организации органов власти субъектов федераций. В Швейцарии конституции кантонов санкционируются федеральной властью. В Индии право принятия собственной конституции предоставлено только одному штату - штату Джамму и Кашмир.В развитии процессов политической интеграции особая роль принадлежит праву федеральных органов действовать непосредственно на территории субъектов федераций и механизмам финансовой политики. Финансовая централизация проведена практически во всех федерациях. Так, например, в Канаде бюджетные источники были централизованы еще в 30-е гг. XX столетия, в ФРГ - в 1969 г. Субъекты федераций сохраняют незначительные источники доходов. А оказание им помощи со стороны центральных властей сопровождается всевозможными условиями и оговорками, ограничивающими политические возможности штатов, провинций, земель и кантонов.Мощное влияние на развитие политической интеграции оказывает централизация структуры политических партий. Причем этот процесс наблюдается и в федерациях с традиционно децентрализованными партийными системами (США, Швейцария). В ряде конституций предусматриваются особые правовые рычаги воздействия на членов партии. Так, например, в Индии в соответствии с 52 поправкой к Конституции (1985) члены Парламента могут быть лишены депутатского мандата в случае нарушения партийной дисциплины.В арсенале федеральных властей имеется немало других испытанных орудий политического и правового воздействия. В США по распоряжению Президента на территории штатов могут вводиться войска для защиты их от "внутренних беспорядков" и защиты федеральных законов от самих штатов. По Конституции Швейцарского Союза, "Союз гарантирует кантонам их территорию, их суверенитет в пределах, установленных , их конституции, свободу и права народа, конституционные права граждан" . А в случае угрозы для них вводит на территориях кантонов чрезвычайное положение, приостанавливая реализацию прав граждан и полномочий кантональных властей. Столь же всеобъемлющим положения о чрезвычайном положении в конституциях ФРГ, Канады , Индии .Усилению роли федерации способствует также то обстоятельство, что она выступает гарантом прав и свобод граждан, что обеспечивает ей широкую социальную базу.Процессы политической интеграции развиваются не только по вертикали в направлении все возрастающей роли федеральных органов. Определенную роль в них играют те процессы, которые складываются по горизонтали - между субъектами федераций. Существует большое число консультативных органов, координирующих усилия штатов, провинций, земель и кантонов. Но значение их в общем невелико. В ряде федераций (Канада, Австралия) они действуют под контролем центральных властей. Последние умело направляют их деятельность в нужное для федерации русло и решительно пресекают любые попытки субъектов федераций расширить свои права. Конституционной гарантией верховенства федерации в этой области служат статьи конституций, требующие от субъектов федераций передачи заключенных между ними соглашений на одобрение центральных властей.

Правовая  интеграция

         Развитие общественной жизни ставит задачу обеспечения единообразного правового регулирования. В федерациях она решается в трех направлениях: посредством расширения компетенции центральных органов власти, ограничения законодательства субъектов федерации, принятия последними единообразных или унифицированных актов.Своеобразным правовым итогом процессов интеграции в экономической и политической жизни становится расширение полномочий органов федерации. В странах общего права (США, Канада, Австралия) оно происходит в основном в процессе толкования конституционных норм верховными судами. В других федерациях - преимущественно посредством принятия новых конституций (например, Конституция Бразилии 1988 г.) либо путем внесения в тексты конституций поправок (Индия). В пределах компетенции союзных органов федеральное право заменяет разрозненные и противоречивые нормы штатов, провинций, земель или кантонов. А те коллизии, которые возникают между ними, разрешаются на основе конституционных требований, часть из которых была изложена выше.Федеральные конституции нередко устанавливают особые перечни запретов, ограничивая тем самым принятие субъектами федераций законодательных актов, нарушающих, в частности, обязательства по договорам, привилегии и льготы граждан.Третья форма интеграции права - принятие субъектами федераций единообразных или унифицированных законодательных актов. В США они разрабатываются Национальной конференцией уполномоченных по унификации законов штатов. В ФРГ, Канаде и Австралии - на конференциях глав или представителей исполнительной власти. Разработанные ими законопроекты передаются на утверждение представительных органов субъектов федераций.Развитие процессов правовой интеграции дает сложную, порой - противоречивую картину. Нередко оно отстает или отступает от движения процессов интеграции в экономической и политической жизни. Во многом это объясняется фактором "вторичности" права по отношению к экономическим и политическим явлениям. Но не только этим. В федерациях с их множественными правовыми системами право дает возможность закрепить не только "господствующую волю всего правящего класса", но и отдельных его группировок, отстаивающих свои особые права и привилегии. Оно обеспечивает также возможность должного учета интересов различных субъектов федерации, народов и групп населения, населяющих союзное государство, способствуя тем самым стабильности государственной власти в целом.В качестве примера можно привести коллизию с Землей Гессен (ФРГ). Земля Гессен по богатству занимает второе место в Федеративной Республике после Баден-Вюртемберга. На другом конце спектра новые земли выше всего ставили подъем условий жизни до западного уровня, а не расширение и даже не обязательно сохранение автономии.