Топливно – энергетический комплекс Российской Федерации

Огосударствление экономики в странах с традиционно низким уровнем коррупции является при прочих равных условиях делом менее опасным, нежели создание крупных государственных компаний там, где коррупция распространена достаточно широко. Россия, к сожалению, относится к числу стран, где данная проблема является одной из основных. В этом смысле интересен опыт Нигерии.

Начало разработки нефти в Нигерии было положено эффективно функционирующими зарубежными компаниями. Но после того как в начале 70-х гг. XX в. была создана Нигерийская национальная нефтяная корпорация, принимающая участие в качестве ведущего партнера во всех связанных с разработкой недр проектах, коррупция достигла в стране ужасающих масштабов. Разросшийся государственный аппарат съедал половину ВВП. «Финансовые махинации, растраты стали нормой жизни, – отмечает В.В. Илянин, – а рассказы об удачных случаях мошенничества заменили героический эпос». В конечном счете, Нигерия стала активно использоваться для наркотрафика. По данной причине было прекращено прямое авиасообщение между США и Нигерией; сильно пострадала репутация нигерийцев за рубежом. Под красивые слова о независимости, национальном становлении и т.д. нефтяные доходы просто разворовывались. Престиж страны из-за деятельности государства не вырос, а, наоборот, упал. Характерно, что активное вмешательство государства в нефтяную экономику не способствовало, в отличие от практики европейских государств, решению социальных проблем. Не следует думать, будто государство – это всегда равенство и социальная справедливость. Опыт Нигерии наглядно показал необходимость различать государственническую демагогию и реальные проблемы страны, связанные с экономической эффективностью. Не случайно принятая в последние годы программа экономических преобразований Нигерии предполагает сокращение государственного участия.

Следует ориентироваться на то, что расширение государственного сектора (в нефтяной и газовой отраслях, в частности) обязательно станет важнейшим источником незаконного обогащения чиновничества и государственного менеджмента. По сути дела, расширение госсектора в наших условиях тождественно расширению коррупции, и тот, кто выступает за первое, должен отдавать себе отчет в том, что он выступает и за второе, даже если формально его намерения абсолютно чисты.

Еще одна проблема, возникающая в государственном секторе экономики и тесно связанная проблемой коррупции, это возможность бесконтрольного использования похищаемых у государства средств не только в личных, но и в политических целях. Чрезвычайно интересным представляется проанализированный в настоящем издании опыт Нигерии, где политические партии представляют собой альянсы, продающие свое влияние за доступ к государственным деньгам. Понятно, что чем в большей степени та или иная группировка контролирует государственные средства, тем больше ее влияние на политику.

В 90-е гг., когда нефтяная промышленность (и другие важнейшие высокодоходные отрасли экономики) в значительной степени находились в частных руках, сформировался, как его иногда называют, олигархический капитализм. Богатейшие люди страны оказывали воздействие на президентские решения, на распределение постов в федеральном правительстве, на голосование депутатов Государственной думы и членов Совета Федерации, а также на многие другие принципиальные решения власти. Практически неограничен­ные финансовые возможности позволяли подкупать самых высоко-, поставленных чиновников и обеспечивать перераспределение национальных богатств в нужном направлении.

В развитых западных странах (особенно в европейских) ограниченное распространение государственной собственности сочетается с использованием механизмов контроля за чиновниками национализированных компаний. Этот механизм достаточно сложен. Он включает в себя систему независимых средств массовой информации (СМИ), заинтересованных обнаруживать злоупотребления и доносить до сведения читателей информацию об обнаруженном. Также включает свободные многопартийные выборы, а потому оппозиция всегда заинтересована в том, чтобы использовать в политической борьбе сведения, добытые журналистами. Наконец, механизм этот включает независимые от исполнительной власти парламенты, которые, обладая значительными полномочиями, могут принять меры для того, чтобы злоупотребления с государственной собственностью решительно пресекались. В таком окружении (независимые СМИ, влиятельные парламенты и реальная многопартийность) даже исполнительная власть заинтересована в пресечении коррупции и злоупотреблений в своих рядах, поскольку, если не ограничить себя в малом, можно, в конечном счете, проиграть в большом. Т.е. можно оказаться вообще вышибленным из большой политики.

В России сегодня существует проблема независимых СМИ. Те радиостанции, газеты, журналы и интернет-издания, которые заинтересованы отслеживать факты коррупции и использования государственной собственности в личных целях, объективно не могут повлиять на политическую ситуацию. Парламент не всегда заинтересован в независимом расследовании. Таким образом, получается, что в России сегодня могут не сработать механизмы, предотвращающие злоупотребления в использовании государственной собственности. Особенно в нефтяной и газовой промышленности. Даже глава го­сударства, обладающий большим числом источников информации, не может полностью контролировать ситуацию, поскольку государственные компании становятся все более закрытыми структурами. В отдельном секторе экономики фактически воспроизводится ситуация, которая была характерна в советское время для всего народного хозяйства – даже генеральный секретарь ЦК КПСС не знал положения дел в стране (характерно, что это было признано Юрием Андроповым – выходцем из Комитета государственной безопасности).

Президент и правительство могут более-менее контролировать деятельность компаний, отслеживая текущие показатели. Примерно также могут контролировать функционирование частных компаний их акционеры.

Эффективное долгосрочное развитие предполагает не одну лишь бюрократическую деятельность руководства компаний, но и предпринимательскую (в широком смысле этого слова). Естественно, современная крупная корпорация (в частности, нефтяная) не управляется отдельным индивидуальным предпринимателем. Но, тем не менее, фондовый рынок содержит в себе механизмы, стимулирующие менеджмент и заставляющие его быть ответственным. Например, возможное падение курса акций в случае плохого управления компанией тем или иным образом скажется на судьбе менеджмента. Фондовый рынок создает объективную возможность корректировки взятого руководством корпорации направления деятельности.

Но в России сегодня складывается ситуация, при которой действие долгосрочных механизмов корректировки может оказаться серьезно затруднено. Если руководство «Роснефти» и «Газпрома» оказывается чрезвычайно тесно связано с политическим руководством страны, то возникает соблазн в кризисной ситуации использовать государственные ресурсы для поддержания позиций компаний и, в частности, их руководителей. Ведь если вместо объективного критерия, предлагаемого для оценки деятельности компаний фондовым рынком, используется какой-либо субъективный критерий, то, значит, всегда можно с помощью лоббистских действий убедить принимающих решения лиц в необходимости использования средств государственной поддержки. Так, например, падение курса акций, свидетельствующее о накоплении долгосрочных проблем и о растущем недоверии рынка к данной компании, всегда можно трактовать как проблему конъюнктурную, краткосрочную, связанную исключительно с неблагоприятными ценами, с сиюминутными поли­тическими факторами, с обострением международной напряженности в том или ином регионе мира, с внезапно возникшими боевыми действиями или с направленной против нас биржевой игрой.

Велика вероятность того, что крупные нефтегазовые компании, которые уже сейчас в России принято считать национальным достоянием, смогут в кризисной ситуации прибегнуть к успешному лоббизму, что не снимет проблем, но лишь оттянет кризис на какое-то время и сделает его в перспективе труднопреодолимым. Таким образом, можно прийти к выводу о значительной вероятности снижения эффективности деятельности государственных компаний в долгосрочной перспективе.

5.     «Нефтяное проклятие» и политические институты

Интерес к изучению «нефтяного проклятия» появился у экономистов, обнаруживших отрицательное воздействие ресурсного изобилия (в т.ч. нефтегазового) на экономический рост и развитие экономики вообще. Собственно говоря, экономисты и сформулировали первое определение «проклятия»: нефтяное изобилие приводит в лучшем случае к стагнации, в худшем – к экономическому спаду.

Более того, для многих исследователей «нефтяное проклятие» (как разновидность более общего «проклятия природных ресурсов») стало именно политической, а не экономической проблемой. Выяснилось, что экономический спад вследствие нефтегазового изобилия – это еще полбеды. Для многих стран, испытавших поток свалившихся чуть ли не с неба нефтедолларов, «нефтяное проклятие» в лучшем случае вылилось в форме сворачивания демократических институтов и усиления авторитарных тенденций, в худшем — в форме вооруженного конфликта вплоть до полноценной гражданской войны. Иными словами, одни страны заплатили за нефтяные фонтаны свободой, другие — кровью.

«Слабые» политические институты усугубляют все негативные эффекты нефтяного изобилия и, собственно, порождают «проклятие». Напротив, «сильные» институты способны нейтрализовать «темную» сторону нефти, здесь изобилие превращается в дар. Ресурсное (в т.ч. и нефтяное) изобилие часто является причиной начала или затягивания вооруженных конфликтов. В основном, это относится к странам «третьего мира» в Африке, Азии, Латинской Америке.

Все они, чуть ли не за единственным исключением Норвегии, являются минимум полудемократическими, авторитарными странами. Примеры Ирана, Ирака, Нигерии, Анголы, Чечни свидетельствуют о существовании политический проблемы «нефтяного проклятия», которая, актуальна и для современной России.

6.     Разрушительное действие нефтяного изобилия

Нефтяное изобилие приводит к ослаблению политических институтов, к снижению стимулов к демократизации, к усилению авторитарных тенденций в политике с целью обеспечить политический контроль. Иными словами, богатые запасы нефти в условиях слабых институтов мешают политической модернизации и установлению демократии.

Приведем ряд фактов, объясняющих негативное влияние нефти на политическое развитие нашего государства.

Во-первых, экономическая зависимость режима от экспорта природных ресурсов, в том числе и нефти или газа, снижает стимулы государства по сбору налогов с граждан. Нет большого смысла в сборе налогов, если есть возможность получения доходов от продажи ресурсов за рубеж. Это оказывается гораздо проще и выгоднее. Вопрос же уплаты налогов является одним из важнейших стимулов участия граждан в политической жизни страны. В каком-то смысле граждане, не платящие налогов, не заинтересованы в своем влиянии на политический процесс.

Во-вторых, сверхдоходы от продажи нефти позволяют режиму проводить популистскую политику, увеличивая социальные выплаты гражданам. Истинное предназначение этих социальных выплат – покупка политической лояльности граждан и демонстрация видимости экономической эффективности и процветания. Однако, оказывается, что экономическая эффективность как раз страдает.

Основной целью инвестиций оказывается не достижение роста экономики, а политическая лояльность получающих инвестиции. Это выливалось в форму субсидирования лояльных элит в рамках инвестиционных программ или инвестиционных проектов, в создание рабочих мест для своих сторонников на заведомо убыточных предприятиях. В итоге средства расходуются крайне неэффективно, что приводит к спаду в экономике.

В этом смысле огромные залежи нефти и газа оказываются таким «подарком», который очень дорого обходится его обладателю.

В-третьих, доходы от экспорта нефти оказываются для властей стимулом ослаблять политические демократические институты – институты контроля. Режим стремится максимизировать свой контроль над получением ренты, ее распределением, в его интересах сделать этот процесс наименее прозрачным. Чем менее независимыми окажутся институт выборов, суды, пресса, неправительственные организации – тем лучше с точки зрения выживания режима. Ведь главный кошмар режима – это возможность использования оппозицией нефтегазовой ренты или ее части для захвата власти. С другой стороны, нефтяная рента широко используется правящим режимом в политической борьбе. Самый очевидный способ ее использования – раздача ренты перед выборами с целью получить голоса избирателей.

Выборы в Государственную думу Российской Федерации в 2003 г. могут служить здесь неплохим примером (А. Щербак, 2005).

«Дело ЮКОСа» в России может стать хорошей иллюстрацией к ослаблению института суда. Страх Кремля заключался в том, что бизнес попытается конвертировать свои прибыли от нефти в политическое влияние. ЮКОС показался наиболее подходящей кандидатурой – в частности, из-за крайне высокой политической активности.

Даже идеологические противники ЮКОСа высказывали мнение, что если стратегическая цель Кремля в случае «дела ЮКОСа» и была правильной, то исполнение – ход процесса – оказалось вне правового поля.[4] «Дело ЮКОСа» стало одним из наиболее показательных дел 2000-х гг., демонстрирующим, какие тенденции преобладают в российской судебной системе. Особую пикантность «делу ЮКОСа» добавлял контраст с судьбой «Сибнефти», которую государство выкупило у ее владельца Романа Абрамовича за 13,1 млрд долл.

Еще одним свидетельством разрушения интересов контроля в нефтегазовой сфере в России явилась работа Росприроднадзора с «легендарным» замом Олегом Митволем. Роль этого ведомства в отъеме долей иностранных компаний в проекте «Сахалин-2» в 2006 г. трудно переоценить.[5] В последнее время Росприроднадзор используется для нападок и на крупнейшую российскую частную нефтяную компанию — ЛУКОЙЛ.[6]