Обязательное социальное страхование: сценарии развития

1. Никакого упрощения налогового администрирования не произошло. На предприятиях как заполняли отдельную платежку в каждый социальный внебюджетный фонд, так и продолжают их заполнять в том же количестве.
2. Если раньше представитель Пенсионного или любого другого внебюджетного фонда «вытряхивал» даже небольшие долги, то теперь инспектор налоговой службы львиную долю своего времени посвящает контролю за сбором НДС, налога на прибыль, которые напрямую поступают в бюджет, а не в автономные от него фонды. В результате задолженность предприятий по выплате ЕСН постоянно растет. Например, Пенсионному фонду, все более теряющему собственные доходные источники, наши работодатели должны уже более 80 миллиардов рублей. В расчете на 1 российского пенсионера это более 2 тысяч рублей – сумма немалая.
3. И главное – абсолютно не оправдался расчет на то, что бизнес ответит на фактически двойное снижение социальных затрат (через введение регрессной шкалы выплат, а затем, как упоминалось, и радикального снижения базовой ставки ЕСН) выводом зарплат из тени. Со всей очевидностью это стало ясно в первой половине 2006 года, когда объемы сбора ЕСН практически перестали расти. Из-за этого сел на мель Пенсионный фонд, наполняемость которого уже чуть ли не наполовину поддерживается прямыми субсидиями федерального бюджета. Какая уж тут «страховая пенсионная система»!
4. Не менее важно и то, что превращение страховых взносов в налог нанесло мощный удар по только-только зарождающемуся механизму социального партнерства. Вместо того, чтобы передать полномочия по установлению размеров этих взносов в сферу договоренностей между профсоюзами (или другими представителями трудящихся по найму) и работодателями, государство взяло эту ответственность на себя со всеми вытекающими отсюда негативными финансовыми, социальными и политическими последствиями. Например, ему приходится постоянно отбивать атаки со стороны предпринимателей, требующих дальнейшего снижения ЕСН.

Однако дело не только в чисто фискальных трудностях. Оказались нарушенными два фундаментальных  принципа современной социальной политики. Во-первых, роль государства в распределении  ВВП не только не уменьшилась, но и  существенно увеличилась. Во-вторых, можно говорить о наметившейся устойчивой тенденции возвращении к модели финансирования социальной политики преимущественно  на базе принципов социального обеспечения.

VI. Сценарии развития  системы обязательного социального страхования на 2008-2016 гг.

Для того, чтобы  сценарии были сопоставимы необходимо определить набор вопросов, на которые  должны быть даны ответы в каждом из них. Эти вопросы следующие: 
 
- судьба ЕСН, в т.ч. его ставки; 
 
- механизмы установления ставки ЕСН и (или) страховых взносов; 
 
- изменения в структуре социальных внебюджетных фондов и в управлении ими; 
 
- развитие внутренней ситуации в каждом из социальных внебюджетных фондов (набор обязательств и выплат, внешние источники их финансирования).

1. Инерционный  сценарий

1.1. Сейчас уже  очевидно, что на 2007-2008 гг. ЕСН не  претерпит никаких принципиальных  изменений. Это относится и  к базовой его ставке (26%) и к  существующей сейчас регрессной  шкале (см. с. 10). Если предположить, что ситуация радикально не  поменяется и после 2008 года, то  возможны следующие последствия:

- сбор ЕСН  не будет успевать за наращиванием  обязательств прежде всего Пенсионного  фонда (увеличение числа пенсионеров  в силу демографических причин, а также необходимость регулярной  индексации – хотя бы по  инфляции - выплат); 
 
- уже к 2008-2009 гг. прямые субвенции из федерального бюджета будут составлять преимущественную часть доходов Пенсионного фонда и Фонда социального страхования; 
 
- тем самым встанет вопрос о фактически нестраховой природе этих двух социальных внебюджетных фондов, что создаст условия поглощения этих фондов федеральным бюджетом; 
 
- обязательное социальное страхование останется только в секторе медицинского страхования, однако в связи с недобором ЕСН возникнут проблемы с полным финансированием программ этого вида страхования; 
 
- финансирование здравоохранения через фонды обязательного медицинского страхования так и останется фактически вторым бюджетным (наряду с первым, официально бюджетным) каналом поддержки этой отрасли: не получит развитие участие частных страховых компаний, оплата по результату лечения останется чисто формальной процедурой, не стимулирующей медицинские учреждения к оказанию качественной помощи.  
 
Ситуация еще более ускорится, если под давлением бизнеса будет осуществлено снижение базовой ставки ЕСН до 15-16% (см. предложения «Деловой России»).

1.2. Установление  ставки ЕСН по-прежнему будет  фактической прерогативой правительства,  которое в силу политических  обстоятельств может пойти навстречу  требованиям бизнеса о снижении  этой ставки. Роль социального  партнерства так и останется  чисто декоративной («консультации»  в Российской трехсторонней комиссии  по регулированию социально-трудовых  отношений, в Государственной  Думе). 
 
1.3. Как уже отмечалось выше (см. 1.1.), число социальных внебюджетных фондов может радикально уменьшится за счет вливания их в федеральный бюджет. Тем самым станет невозможной даже декоративная трипартийность (профсоюзы-работодатели-государство) по управлению ими. 
 
1.4.1. Новая пенсионная система имела своей целью создание страховых механизмов, которые позволили усилить ответственность самого работника за свою будущую пенсию и установить связь между ее размером и реальным трудовым вкладом в течение трудовой жизни. Отсутствие такой связи в прежней системе распределительного типа относилось к числу наиболее выраженных ее изъянов. В ходе пенсионной реформы эта цель во многом была реализована: в 2002-2004 гг. пенсионной системе удалось придать страховой характер, когда доля страховой пенсии составляла более 60% от общего размера и имела тенденцию к росту. Однако события 2005 г. (введение ЕСН, исключение из накопительной части пенсионной системы лиц среднего возраста) коренным образом изменили это соотношение.  
 
Попытка компенсировать экономические потери пенсионеров в связи с монетизацией социальных льгот привели к внеплановой масштабной индексации базовой части пенсии. Страховая пенсия утратила свою основную долю и, соответственно, функцию в пенсионной системе. Как показали прогнозные оценки на среднесрочную перспективу, прецедент 2005 г. имеет долгосрочные последствия и соотношение базового и страхового элементов до 2016 г. не сможет вернуться к состоянию 2004 г. Это означает смещение пенсионной системы от страхового принципа к системе социального обеспечения. 
 
Ослабление зависимости от демографических факторов поставили перед будущей пенсионной реформой вопрос о создании накопительной системы, при которой будущая пенсия или ее часть финансируется самим работником из его долгосрочных накоплений в период его трудовой активности. Пенсионная реформа предусмотрела формирование этой системы, но реальная доля этого элемента с точки зрения финансовых активов, аккумулируемых в подсистеме, и охвата возрастных групп населения, вошедших в нее, очень ограничена. Оценка эффективности системы будет возможна лишь после 2022 г., когда на пенсию начнут выходить первые «накопители». Однако сейчас по долгосрочным актуарным прогнозам ПФ доля накопительной пенсии составит около 15%, что не позволяет говорить о формировании в будущем весомого накопительного элемента.

Соответствие  целей пенсионной реформы и ее результатов в 2006 году представлено в следующей таблице:

Таблица. Соответствие результатов  пенсионной реформы  в 2006 году ее целям

Продолжение и  до 2016 года указанных выше тенденций  означает фактическое прекращение  пенсионной реформы и переход  к системе пенсионного обеспечения  советского типа (уравниловка, полное отсутствие стимулов для накопления пенсионных ресурсов). 
 
1.4.2. Фонд социального страхования и сейчас перегружен нестраховыми выплатами – оплата детских путевок в летнюю оздоровительную кампанию, реабилитационных средств для инвалидов, родовых сертификатов и т.д. Это требует все большего финансирования за счет бюджетных средств, что, в конечном счете, приведет, как указывалось выше, к фактической потере этим фондом своей страховой природы. Следующим шагом может стать ликвидация этого фонда путем вливания его в федеральный бюджет. 
 
1.4.3. Финансирование здравоохранения через фонды обязательного медицинского страхования так и останется фактически вторым бюджетным (наряду с первым, официально бюджетным) каналом поддержки этой отрасли: не получит развитие участие частных страховых компаний, оплата по результату лечения останется чисто формальной процедурой, не стимулирующей медицинские учреждения к оказанию качественной помощи.  
 
Вывод: инерционный сценарий с большой долей вероятности приведет к фактической ликвидации в России системы обязательного социального страхования. При этом произойдет дальнейшее снижение социальной защищенности основной массы работников.

2. Индивидуалистский  сценарий.

Основная черта  индивидуалистского сценария – сочетание  инерционного сценария с целенаправленным развитием добровольного (дополнительного) социального страхования, которое  постепенно замещает обязательное социальное страхование и связанные с  ним механизмы социального партнерства.

2.1. - 2.3: ничем  принципиально не отличается  от инерционного сценария.  
 
2.4.1. Частные управляющие компании получают право на инвестирование всех пенсионных накоплений, в т.ч. тех, которые сосредоточены во Внешэкономбанке.  
 
Для негосударственных пенсионных фондов (НПФ) создаются льготные условия налогообложения при взносе и выплате пенсионных средств. Вводятся соответствующие вычеты из налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц. Тем не менее на ближайшие 10 лет число работников, охваченных дополнительным пенсионным страхованием, не достигнет и половины занятых в экономике. Причина в отсутствии возможностей и у предприятий (40% из них – убыточны), и у работников (3/4 из них не имеют сбережений) делать вклады в НПФ и частные страховые компании. 
 
2.4.2. В распоряжение частных страховых компаний отойдет обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Однако тарифы по этому виду страхования будут существенно снижены по сравнению с нынешними и отчасти дополнены добровольным страхованием от этого риска. 
 
2.4.3. Будет введен механизм замещения взносов в систему обязательного медицинского страхования на величину взносов работодателей в частные медицинские страховые компании в рамках программ дополнительного медицинского страхования. Тем самым доступность услуг здравоохранения еще более дифференцируется в зависимости от места занятости работника. Фактически мы будем иметь две медицины - для бедных и для богатых. 
 
В целом индивидуалистский сценарий приведет к еще большему расслоению по уровню обеспеченности услугами пенсионного, социального и медицинского страхования. Сможет ли государство обеспечить аутсайдерам достойный уровень минимальных социальных гарантий? Это будет зависеть от темпов и качества экономического роста, увеличения числа эффективных рабочих мест, наполняемости бюджетов всех уровней.

3. Общественный  сценарий

Основное содержание общественного сценария – всемерное  развитие системы обязательного  социального страхования, дополненное  добровольным социальным страхованием. 
 
3.1. ЕСН подвергается глубокой реформе: 
 
- отменяется регрессная шкала по уплате ЕСН. Это серьезно упростит администрирование этим налогом. Кроме того, будет ликвидирован социально несправедливый перекос - ведь подоходный налог выплачивается по единой 13-процентной ставке; 
 
- ставка ЕСН снижается до уровня, чтобы за счет этого налога обеспечивалась минимальные государственные гарантии - базовая часть пенсии, пособие по временной нетрудоспособности в размере МРОТ, а также достойный набор общедоступных бесплатных медицинских услуг; 
 
- вводятся обязательные страховые платежи во внебюджетные социальные фонды для обеспечения страховой и накопительной частей пенсии, выплат по больничным листам сверх величины МРОТ, для обеспечения пособий по безработице и других действий в отношении безработных; 
 
- вводится обязательное социальное страхование от инвалидности, чего в российской истории никогда не было;

- в качестве  одного из вариантов необходимо  рассмотреть вопрос об максимальном  ограничении уровня дохода работника,  с которого берутся обязательные  страховые взносы. Тем самым создается  мощным стимул для обеления  зарплат, особенно высоких, и  создается обширный рынок для  дополнения обязательного социального  страхования дополнительным страхованием  через частные компании.  
 
3.2. Размер каждого из обязательных страховых взносов можно было бы утверждать Генеральным соглашением между профсоюзами, работодателями и правительства один раз в три-четыре года. При этом постепенно, но неуклонно нужно перераспределять – по взаимной договоренности - страховое бремя с работодателя на работника. Эта схема активизирует гражданское общество, частью которого являются и профсоюзы и работодатели, что соответствует стратегии обеспечения конкурентоспособности России.  
 
3.3. Наряду с существующими социальными внебюджетными фондами (пенсионным, социального страхования и медицинского страхования) воссоздается Фонд занятости, в который аккумулируются взносы на страхование от безработицы. Из сферы компетенции фондов в бюджет выводят нестраховые выплаты – базовую часть пенсии, льготные детские путевки, средства реабилитации инвалидов. Фонд социального страхования берет на себя функции обязательного страхования от инвалидности. Управление фондами становится реально трипартийным – председателя правления фонда избирают поочередно сами же члены правления из своих рядов.  
 
3.4. Пенсионная реформа подвергается ревизии с учетом опыта ее реализации. Упор делается на внутрисемейные и индивидуальные формы пенсионного страхования: всячески поощряется открытие индивидуальных счетов в пользу родителей, а также в отношении самого работника. Государство дает жесткие политические гарантии защиты этих денег от инфляции, создает условия для их выгодного инвестирования. В обязательную накопительную систему возвращаются лица средних возрастов. Для обеспечения высокой базовой части пенсии (минимального пенсионного пособия) используется ЕСН.  
 
Система обязательного медицинского страхования развивается в соответствии со сценарием, предложенным в специальном докладе о перспективах здравоохранения России