Правовое регулирование изъятия земельных участков

     Земельным кодексом РФ определение субъекта, осуществляющего изъятие, в том  числе путем выкупа земельного участка, поставлено в зависимость от того, для чьих нужд производится изъятие: при изъятии земельных участков для нужд Российской Федерации такое  изъятие отнесено к полномочиям  Российской Федерации (подп. 5 п. 1 ст. 9 ЗК РФ); для нужд субъектов Российской Федерации - к полномочиям субъектов  Российской Федерации (п. 1 ст. 10 ЗК РФ); для муниципальных нужд - к полномочиям  органов местного самоуправления (п. 1 ст. 11 ЗК РФ).

     Однако  ст. 279 ГК РФ регулирует вопросы изъятия  земельных участков для государственных  или муниципальных нужд несколько  по-иному. Признавая в п. 1, что "в  зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим  субъектом Российской Федерации  или муниципальным образованием", данная статья в п. 2 уполномочивает на принятие решений об изъятии земельных  участков для государственных и  даже муниципальных нужд лишь государственные  органы исполнительной власти - федеральные  и субъектов Российской Федерации.

     Вместе  с тем между указанными статьями Земельного и Гражданского кодексов РФ нет противоречия, поскольку в  ст. 9-11 ЗК РФ упоминается не принятие решений об изъятии земельных  участков, а лишь само "изъятие, в  том числе путем выкупа, земель...", под которым можно понимать совершение непосредственных действий по изъятию  земельных участков (заключение соглашения о выкупной цене, предъявление иска о принудительном прекращении права  на земельный участок, выплата выкупной цены и т.д.). Иными словами, Гражданский  кодекс РФ в дополнение к положениям ЗК РФ уточняет, что решение об изъятии (которое предшествует непосредственным действиям по изъятию) принимают  государственные органы. В свою очередь, Земельный кодекс РФ в п. 2 ст. 63 фактически признал, что правом принятия решений об изъятии земельных участков обладают в том числе и органы местного самоуправления. 
Таким образом, законодательство фактически проводит различие между понятиями "изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд" и "решение об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд"[8].

     Исходя  из анализа приведенных норм законодательства можно сделать следующий вывод. В тех случаях, когда речь идет об изъятии земельных участков для  государственных или муниципальных  нужд, решение об изъятии участка, в том числе путем выкупа, должен принимать федеральный орган  государственной власти, орган государственной  власти субъекта Российской Федерации  или орган местного самоуправления, на территории которого участок расположен. При этом государственные органы вправе принимать решения в том  числе и об изъятии земельных  участков для муниципальных нужд. Однако непосредственные действия по изъятию, в том числе выкупу участка, осуществляются тем публичным образованием - Российской Федерацией, ее субъектом  или муниципальным образованием в лице уполномоченных органов, для  нужд которого производится изъятие. Например, при возникновении в муниципальном  образовании нужды построить  дорогу местного значения, которая  требует изъятия земельного участка, находящегося в частной собственности, принять решение об изъятии данного  участка путем выкупа вправе как  уполномоченный орган местного самоуправления, так и соответствующий орган  власти субъекта Российской Федерации  по представлению органа местного самоуправления. Данное решение будет служить  правовым основанием для определения  органом местного самоуправления выкупной цены земельного участка и заключения соглашения с собственником участка  о выкупе участка, а при недостижении согласия с собственником - для предъявления органом местного самоуправления судебного иска о принудительном выкупе участка. 
Вопрос о том, какие конкретно органы власти вправе принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд и производить иные действия по изъятию, содержится в ст. 125 ГК РФ, которая устанавливает, что от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований выступают соответственно органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (например, положениями о них). 
В частности, по смыслу Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691, органом, уполномоченным на изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для нужд Российской Федерации, является данное федеральное агентство.

     В субъектах Российской Федерации  данный вопрос решается по-разному. Полномочия конкретных органов государственной  власти по изъятию земельных участков определяются законами и (или) иными  нормативными правовыми актами субъектов  Федерации. Например, в городе федерального значения Москве на принятие решений  об изъятии земельных участков уполномочены Правительство Москвы и префекты административных округов г. Москвы (постановление Правительства Москвы от 31 марта 1992 г. N 174А "О ходе реализации мероприятий по земельной реформе  в г. Москве"). При этом полномочия между ними разграничены следующим  образом: приложение N 2 к указанному постановлению Правительства Москвы называет десять видов территорий, в пределах которых изъятие производится по решению Правительства Москвы (территории размещения объектов государственного управления Российской Федерации и  г. Москвы, объектов специального назначения, территории общегородских транспортных сооружений и др.), и устанавливает, что соответствующие решения  на иных территориях принимают префекты административных округов.

     В муниципальных образованиях полномочиями по изъятию земельных участков для  муниципальных нужд могут наделяться как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления, компетенция  которых определяется уставом муниципального образования, иными нормативными правовыми  актами местного самоуправления[11].

2.3 ГАРАНТИИ  ПРИ ИЗЪЯТИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

     Земельный кодекс РФ устанавливает гарантии при изъятии у землепользователей земельных участков. Статья 63 ЗК РФ устанавливает гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд [14]. Согласно п. 1 указанной статьи изъятие земельных участков, в том числе путем их выкупа, для государственных или муниципальных нужд осуществляется после:

     - предоставления по желанию лиц,  у которых изымаются, в том  числе выкупаются, земельные участки,  равноценных земельных участков;

     - возмещения стоимости жилых, производственных  и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемых земельных  участках;

     - возмещения в полном объеме  убытков, в том числе упущенной  выгоды.

     Таким образом, владелец земельного участка  имеет право требовать предоставления равноценного земельного участка. Определиться, что представляет собой равноценный  земельный участок, можно посредством  анализа судебной практики по компенсации  квартир в домах, подлежащих отселению. Так, Верховный Суд РФ в одном  из своих обзоров судебной практики указал: приведенные в судебном решении  данные о стоимости предоставляемой  квартиры подлежали оценке в совокупности со всеми другими доказательствами. Сама по себе стоимость квартиры не является достаточным доказательством  ее равноценности. Жилые помещения  предназначены для проживания в  них граждан, поэтому имеет значение сравнение потребительских качеств  квартиры (размер, планировка, степень  благоустройства и т.д.). "Так  же и в случае с изъятием земельных  участков равноценный земельный участок должен сравниваться по потребительским характеристикам (местоположение, площадь, состав земель)"[7].

     Согласно п. 1.2 ст. 63 ЗК РФ владелец земельного участка имеет право требовать также возмещения стоимости жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемых земельных участках [14]. Жилищный кодекс РФ (ст. 32) установил единые для всех собственников последствия изъятия независимо от оснований возникновения их права. Изъятие осуществляется путем выкупа. Предусмотрено два варианта возмещения:

     1) выплата выкупной цены, включающей  рыночную стоимость жилого помещения  и все причиненные убытки;

     2) предоставление другого жилого  помещения с зачетом его стоимости  в выкупную цену.

     Согласно п. 7 ст. 32 ЖК РФ при определении выкупной цены жилого помещения в нее включаются рыночная стоимость жилого помещения и все убытки, причиненные собственнику его изъятием, включая убытки, которые он несет в связи с изменением места проживания, временным пользованием иным жилым помещением, переездом, поиском другого жилого помещения, оформлением права собственности, досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. Основную его часть составляет стоимость жилого помещения. Стоимость определяется исходя из рыночной цены[24].

     Наконец, при изъятии земель для государственных  или муниципальных нужд владелец земельного участка имеет право  требовать возмещения в полном объеме убытков, в том числе упущенной  выгоды. В настоящее время порядок  возмещения убытков регламентирован Правилами возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц (утв. Постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 262) [26].

     Пункт 3 ст. 57 ЗК РФ определяет круг субъектов, обязанных возмещать убытки в рассматриваемых случаях. К ним относятся: органы государственной власти или местного самоуправления за счет средств соответствующих бюджетов; лица, в пользу которых изымаются земельные участки или ограничиваются права на них; лица, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных, санитарно-защитных зон и влечет за собой ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков или ухудшение качества земель.

     Основаниями для возмещения убытков собственникам  земельных участков являются: соглашение о временном занятии земельного участка между собственником  земельного участка и лицом, в  пользу которого осуществляется временное  занятие земельного участка; акт  государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ограничении прав собственника земельного участка, соглашение о сервитуте; акт  государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ухудшении качества земель в результате деятельности других лиц; решение суда[24].

     Основаниями для возмещения убытков землепользователям, землевладельцам и арендаторам  земельных участков являются:

     - акт государственного органа  исполнительной власти или органа  местного самоуправления об изъятии  земельного участка для государственных  или муниципальных нужд;

     - соглашение о временном занятии  земельного участка между землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного  участка и лицом, в пользу  которого осуществляется временное  занятие земельного участка;

     - акт государственного органа  исполнительной власти или органа  местного самоуправления об ограничении  прав землепользователя, землевладельца, арендатора земельного участка,  соглашение о сервитуте;

     - акт государственного органа  исполнительной власти или органа  местного самоуправления об ухудшении  качества земель в результате  деятельности других лиц;

     - решение суда.

     Установлено, что размер убытков определяется по соглашению сторон и рассчитывается в соответствии с методическими  рекомендациями, утверждаемыми Федеральным  агентством кадастра объектов недвижимости РФ по согласованию с Министерством  экономического развития и торговли РФ. Споры, связанные с определением размера убытков, рассматриваются  судом.

     К сожалению, упомянутые методические рекомендации до сих пор не утверждены, что, конечно, отрицательно влияет на единообразие определения размера убытков, не позволяет в полном объеме защитить нарушенное право потерпевшей стороны.

     При расчетах размеров возмещения убытки определяются с учетом стоимости  имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельного участка землепользователей, землевладельцев, арендаторов (п. 4 ст. 57 ЗК РФ). Данная норма является специальной по отношению к п. 3 ст. 393 ГК РФ, согласно которому, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или договором, при определении убытков принимаются во внимание цены, существовавшие в том месте, где обязательство должно было быть исполнено, в день добровольного удовлетворения должником требования кредитора, а если требование добровольно удовлетворено не было, в день предъявления иска. Исходя из обстоятельств суд может удовлетворить требование о возмещении убытков, принимая во внимание цены, существующие в день вынесения решения.

     Стоимость имущества с учетом ст. 281 ГК РФ должна быть рыночной, то есть такой, по какой имущество (земельный участок, строения на нем и т.д.) могло быть продано при добровольном отчуждении.

     Убытки  принято классифицировать на реальный ущерб и упущенную выгоду. Под  реальным ущербом понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного  права, утрата или повреждение его  имущества (п. 2 ст. 15 ГК РФ). Пункт 2 ст. 15 ГК РФ гласит, что под убытками понимаются также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Под неполученным доходом (упущенной выгодой) обычно понимается стоимость сельскохозяйственной продукции, которую потерпевший получил бы со своего участка, если бы его имущественные права не были нарушены.

     Понесенные  расходы могут быть самыми разнообразными. Например, по делам о возмещении убытков, причиненных изъятием земельных  участков, предоставленных для сельскохозяйственной деятельности, реальный ущерб определяется исходя из стоимости приобретенных  семян, минеральных удобрений, посадочного  материала (не использованы, пропущены  сроки внесения); также учитываются  материальные затраты по обработке  земель в виде расходов на содержание и эксплуатацию оборудования, расходы  по заработной плате, амортизационные  отчисления, транспортно-заготовительные  расходы по приобретению и расходованию дизтоплива, смазочных материалов, арендная плата (при авансовой оплате), расходы по уплате санкций и т.д.