Правовое регулирование изъятия земельных участков

     Статья 54 ЗК РФ регламентирует условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лица, не являющегося его собственником, ввиду ненадлежащего использования земли. В ней изложена процедура принудительного прекращения права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в случаях его ненадлежащего использования по предусмотренным законом основаниям. Принудительное прекращение прав на земельный участок у лиц, не являющихся его собственниками, осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа[14].

     В рамках данной процедуры исполнительный орган государственной власти, уполномоченный на осуществление государственного земельного контроля, одновременно с  наложением штрафа на виновное лицо выносит  предупреждение относительно допущенных земельных правонарушений и необходимости  их устранения. Если этого не сделано, орган государственной власти, вынесший предупреждение, направляет материалы  в органы власти, указанные ст. 29 ЗК РФ, которые направляют в суд заявление о прекращении права на земельный участок[30].

     По  истечении 10-дневного срока с момента  принятия решения суда о прекращении  права на земельный участок исполнительный орган государственной власти или  орган местного самоуправления направляет заявление о государственной регистрации прекращения права на земельный участок с приложением акта в орган государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним.

     В Гражданском кодексе вопрос принудительного  прекращения прав на землю за земельные  правонарушения нашел свое разрешение в гл. 17. Так, согласно ст. 284 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение 3 лет, если более длительный срок не установлен законом. В период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование. Согласно ст. 285 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника, если использование земельного участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.

     Однако  необходимо заметить, что осуществление  рассматриваемой процедуры, предусмотренной  Гражданским кодексом, на практике в настоящее время невозможно по ряду причин. Так, ГК РФ не устанавливает порядок изъятия у собственников земельного участка по основаниям, предусмотренным ст. ст. 284 и 285, а отсылает к земельному законодательству. Однако действие нормы Земельного кодекса в части прекращения прав на землю как санкции за земельное правонарушение (ст. 54) на собственников земельных участков не распространяется, поскольку в данной статье упоминаются только землевладельцы и землепользователи. Способ прекращения права собственности, предусмотренный п. п. 2, 3 ст. 286 ГК РФ, в известной степени противоречит ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, устанавливающей, что лишение любого лица принадлежащего ему имущества возможно только в судебном порядке. Вопреки данному принципу ст. 286 ГК РФ допускает возможность осуществления изъятия земельного участка ввиду его ненадлежащего использования путем издания соответствующим органом государственной власти или органом местного самоуправления решения о таком изъятии и последующего получения согласия собственника на его исполнение. Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что положения п. п. 2 и 3 вышеназванной статьи в части принятия решения органом государственной власти (не являющемся судебным органом) или органом местного самоуправления об изъятии земельного участка у его собственника не подлежат применению[8], [20], [21].

     2.1.2 ИЗЪЯТИЕ НЕИСПОЛЬЗУЕМЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

       Земельный кодекс РФ различает порядок принудительного  прекращения права на земельный  участок в случае его неиспользования  для собственников (ст. 44) и для лиц, владеющих участком на праве постоянного бессрочного пользования, пожизненного наследуемого владения, безвозмездного срочного пользования (ст. 45) [14].

       Порядок изъятия у собственника неиспользуемого  земельного участка регулируется гражданским  законодательством - ст. ст. 279 - 286 ГК. Согласно общим положениям, закрепленным в ст. 284, земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. Орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по этим основаниям, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством[8].

       Таким образом, гражданское законодательство устанавливает лишь основания изъятия  у собственника земельного участка  в случае его неиспользования  и необходимость предварительного предупреждения о предстоящем изъятии[4].

       Более детально процедура и условия  изъятия участка по этому основанию  урегулированы для лиц, владеющих  участком на праве постоянного бессрочного  пользования, пожизненного наследуемого владения, безвозмездного срочного пользования. В качестве обязательных условий для начала процедуры изъятия законодатель установил необходимость привлечения владельца неиспользуемого участка к административной ответственности за нарушение и выдачу органом государственного земельного контроля предупреждения. Лишь в случае непринятия мер по устранению нарушений в установленный в предупреждении срок уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления вправе обратиться в суд с заявлением о прекращении права.

       Буквальное  толкование ст. 284 ГК позволяет сделать вывод, что привлечение собственника земельного участка к административной ответственности не является обязательным условием для реализации процедуры принудительного прекращения его права, поскольку в этой норме упоминается лишь обязательное заблаговременное предупреждение собственников участков о допущенных нарушениях. Вместе с тем такое толкование создает дискриминационные условия для собственников, поскольку значительно упрощает процедуру прекращения их прав по сравнению с лицами, владеющими участками на иных, ограниченных правах. В этой связи полагаем, что постановка вопроса об административной ответственности собственников - также обязательное условие принудительного прекращения их прав на земельный участок.

       На  практике определенные трудности в  реализации установленного порядка  изъятия земельного участка вследствие его неиспользования возникают  при оценке бездействия владельца  земельного участка.

       Административная  ответственность за использование  земель не по целевому назначению, неиспользование  земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение  срока, установленного федеральным  законом, предусмотрена ст. 8.8 КоАП.

       Объективную сторону правонарушения применительно  к рассматриваемым обстоятельствам  составляет бездействие владельца  земельного участка, т.е. непринятие каких-либо мер по жилищному строительству  либо сельскохозяйственному производству и неиспользование в этих целях  участка в течение трех лет.

       Согласно  законодательству о государственном  кадастровом учете земельный  участок возникает и прекращает свое существование как индивидуализированный  объект гражданских прав с момента  его кадастрового учета и присвоения индивидуального кадастрового номера. Именно кадастровый план земельного участка в совокупности с данными  его осмотра на месте - средство доказывания  виновности лица в совершении названного административного правонарушения.

       В этой связи на практике повсеместно  возникает вопрос: является ли административным правонарушением неиспользование  лишь части земельного участка?

       К примеру, в 1992 г. ассоциации "Б" предоставлены в постоянное бессрочное пользование два земельных участка общей площадью 48 га для жилищного строительства. Впоследствии эти участки были включены в границы города и оказались своеобразным незастроенным островком среди динамично растущих новостроек и торговых центров. На протяжении 15 лет ассоциацией было освоено менее 10% площади, что послужило основанием инициирования в отношении владельца участка мероприятий по земельному контролю. Осознавая последствия применения меры административной ответственности, к моменту обследований ассоциацией на обоих участках проведены некоторые подготовительные работы (снят плодородный слой почвы для устройства дорожной сети, установлены железобетонные столбы с линией электропередач и т.д.) на общей площади лишь в несколько гектаров, остальная часть участка осталась нетронутой[21].

       По  результатам рассмотрения материалов земельного контроля в возбуждении  дела об административном правонарушении отказано в связи с отсутствием  состава правонарушения, поскольку  на каждом из двух состоящих на кадастровом  учете земельных участков проведены  определенные работы, исключающие вменение ассоциации бездействия по их использованию  в установленных целях. В дальнейшем вопрос об изъятии у ассоциации неиспользуемых земель может быть поставлен как  минимум спустя три года.

       В такой ситуации логично возникает  вопрос о возможности изъятия  части неиспользуемого земельного участка.

       Как уже ранее отмечалось, земельный  участок как объект гражданских  прав возникает с момента его  государственного кадастрового учета. В этой связи постановка вопроса  об изъятии части ранее предоставленного и учтенного участка возможна лишь после ее индивидуализации, т.е. проведения межевания и самостоятельного кадастрового учета.

       Вместе  с тем в силу ст. 20 ФЗ от 24 июля 2007 г. "О государственном кадастре недвижимости" с заявлением о постановке на учет объектов недвижимости вправе обратиться лишь конкретно определенные лица - как правило, правообладатели объектов недвижимости, в число которых органы государственной власти и местного самоуправления (за исключением случаев распоряжения государственными и муниципальными землями), контролирующие органы не входят.

       Решение проблемы возможно путем дополнения названной нормы положением, позволяющим  обращаться с заявлением органу государственного земельного контроля на основании проведенных  мероприятий по контролю целевого использования  земельного участка. Полагаем, что такое  положение не повлечет ущемления  прав правообладателей земельных участков, поскольку кадастровый учет земельного участка - лишь техническая процедура, позволяющая индивидуализировать  объект, и сам по себе не влечет правовых последствий для собственника[23].

       Иной  способ оказания воздействия на недобросовестных владельцев земельных участков следует  из содержания ст. 42 ЗК, согласно которой собственник обязан своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами.

       Вместе  с тем действующее законодательство не содержит каких-либо норм, позволяющих  понудить землевладельца к заключению подобных соглашений [28].

       Не  оспаривая принцип свободы договора, тем не менее полагаем возможным  предусмотреть в Градостроительном кодексе РФ обязанность правообладателей земельных участков населенных пунктов, предоставленных для комплексного освоения и жилищного строительства, по заключению подобных соглашений. Включение такого требования в положения ст. ст. 45, 46 Градостроительного кодекса РФ, устанавливающих порядок разработки и утверждения проектов планировки микрорайона, позволило бы дисциплинировать землевладельцев, обеспечить своевременность освоения участков, способствовало бы увеличению темпов жилищного строительства[10].

2.2 ОРГАНЫ, УПОЛНОМОЧЕННЫЕ ОСУЩЕСТВЛЯТЬ ИЗЪЯТИЕ  ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА