Правовое регулирование изъятия земельных участков

     Под государственными, а также муниципальными нуждами Е.А. Конюх подразумевает определенные законом объективно возникшие общественно значимые потребности, необходимость в удовлетворении которых обусловлена интересами широкого круга субъектов, реализуемые в установленном законом порядке публично-правовыми образованиями.

     В свою очередь, О.И. Крассов замечает, что применяемое отечественным  законодательством словосочетание "государственные и муниципальные  нужды" "не отражает в полной мере комплекса всех тех целей, для  которых может быть изъят земельный  участок" и более точным был  бы термин "общественное использование" .

     Подобное  мнение высказывает и В.А. Евсегнеев. Он приходит к выводу, что "государственные и муниципальные нужды" представляют собой публичные нужды, удовлетворение которых идет на пользу либо всего населения страны, либо жителей муниципального образования или региона. При этом указанные нужды могут включать в себя не только публичные потребности, но и частнохозяйственные интересы органов как обычных собственников. И если в первом случае они направлены на удовлетворение потребительских потребностей граждан, таких как, например, прокладка новой автодороги, то во втором случае целью земельной операции становятся денежные интересы соответствующего административно-территориального образования (в качестве примера можно привести строительство кинотеатра для последующей сдачи его в аренду).

     По  мнению Н.А. Сыроедова, было бы целесообразно вернуться к понятию "общественные нужды", так как понятие "государственные и муниципальные нужды" не всегда совпадает с действительными потребностями общества. Земельным кодексом установлены такие цели использования участков, как строительство дорог, разработка месторождений полезных ископаемых и т.п. Однако довольно часто подобные виды деятельности осуществляются не государственными, а коммерческими организациями. Таким образом, вряд ли данные случаи правомерно подпадают под "государственные нужды" [12].

     В сложившейся ситуации особое значение приобретает перечень исключительных случаев, при которых возможно изъятие  земельных участков для государственных  или муниципальных нужд, закрепленный ст. 49 Земельного кодекса РФ. Исключительность случаев изъятия земель по рассматриваемому основанию обусловлена необходимостью сохранения стабильности земельных  отношений, прав на землю, соблюдения законных интересов правообладателей .

     Так, Земельный кодекс устанавливает, что  земельный участок может быть изъят в связи с выполнением  международных обязательств Российской Федерации[14]. Например, Правительство Москвы постановило изъять для государственных нужд у ЗАО "Росстройсервис" земельный участок по адресу: ул. Вильгельма Пика, вл. 14 площадью 23 523 кв. м с кадастровым номером 770218002001 для реализации международных договоренностей по созданию Китайского делового центра "Парк Хуамин", достигнутых в ходе VII встречи глав правительств России и Китая, а также положений протокола шестого заседания Российско-китайской комиссии по подготовке регулярных встреч глав правительств и соответствующих обязательств Российской Федерации .

     Здесь необходимо привести понятие "международный  договор", в связи с которым  и возникают международные обязательства  Российской Федерации. В соответствии с вышеупомянутым Федеральным законом под "международным договором" понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров). При этом согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора может выражаться путем подписания договора, обмена документами, образующими договор, ратификации, утверждения или принятия договора, а также присоединения к договору. Решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров принимается органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией РФ, указанным Федеральным законом, а также иными актами законодательства Российской Федерации. 
При этом следует указать, что для изъятия участка в связи с исполнением международных обязательств необязательно, чтобы этот участок подлежал непосредственному использованию для цели, определенной в международно-правовом акте, - достаточно, если участок функционально связан с этой целью. Например, земельный участок может быть изъят, если он попадает в зону охраны, устанавливаемую вокруг объекта, определенного международным договором[16].

       Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 200-ФЗ ратифицировал Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о регулировании вопросов собственности Союзного государства, направленное на реализацию Договора о создании Союзного государства. Указанное Соглашение определяет основания возникновения и прекращения права собственности Союзного государства, объекты, которые могут находиться в его собственности. Целесообразность заключения Соглашения обусловлена необходимостью урегулирования отношений собственности на переходный период до принятия конституционного акта, Основ гражданского законодательства и Закона о собственности Союзного государства. Теоретически не исключаются ситуации, когда международные обязательства Российской Федерации могут возникнуть в связи с ратификацией данного Соглашения.

     Таким образом, при принятии решений об изъятии земельных участков в  связи с международными обязательствами  Российской Федерации органом, уполномоченным принимать данное решение, необходимо учитывать не только нормы ЗК РФ, ГК РФ, нормы самих международных договоров, но и учитывать нормы-дефиниции Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", в т.ч. определять, согласуются ли нормы международных актов с действующим законодательством России. 
Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд возможно также в случае размещения объектов государственного или муниципального значения. Чтобы избежать расширительного толкования, Кодекс устанавливает исчерпывающий перечень таких объектов: объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения; объекты использования атомной энергии; объекты обороны и безопасности, объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; объекты, обеспечивающие космическую деятельность; объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы РФ; линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; объекты электро-, газо-, тепло-, водоснабжения муниципального значения; автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне этих границ (подп. 2 п. 1 ст. 49)[8], [19].

     Условием  размещения данных объектов является отсутствие других вариантов возможного размещения. При этом такую альтернативу, как замечает В.А. Евсегнеев, следует понимать достаточно широко. Это может быть как осуществление проекта за пределами данной административно-территориальной единицы, так и вовсе отказ от его осуществления. Если подобная альтернатива существует, то жесткой необходимости в принудительном выкупе нет.

     При этом следует учитывать характер, функциональную направленность и размер объекта, для которого производится изъятие земельного участка, наличие  свободного земельного фонда, категорию  земель, из которых производится изъятие, кадастровую оценку участка, местоположение и другие заслуживающие внимания обстоятельства. 
Кроме того, как обоснованно отмечает А.В. Бабанов, условием изъятия участка для государственных и муниципальных нужд является соответствие конкретной потребности (нужды) программе социально-экономического развития территории, иным нормативным актам (генеральным планам, схемам зонирования территорий, иной градостроительной и землеустроительной документации). Такой вывод корреспондируется с положениями ст. 9 Градостроительного кодекса РФ, согласно которым не допускается принятие органами государственной власти и органами местного самоуправления решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

     По  нашему мнению, указанное условие, таким  образом, налагает на орган, принимающий  решение об изъятии земельного участка  для государственных или муниципальных  нужд, обязанность доказать отсутствие возможных вариантов размещения предполагаемого объекта, кроме  как на данном земельном участке.

     Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных  участков для государственных или  муниципальных нужд может осуществляться в связи с иными обстоятельствами в установленных законами случаях, а применительно к изъятию  земельных участков из земель, находящихся  в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной  собственности, - в случаях, установленных  законами субъектов РФ [19].

     Так, например, Жилищный кодекс РФ устанавливает, что признание в установленном  Правительством РФ порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу является основанием предъявления органом, принявшим решение о признании такого дома аварийным и подлежащим сносу, к собственникам помещений в указанном доме требования о его сносе в разумный срок. При этом, если данные собственники в установленный законом срок не осуществили снос указанного дома, земельный участок, на котором расположен указанный дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и, соответственно, подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию.

     Федеральный закон от 14 марта 1995 г. "Об особо  охраняемых природных территориях" признает, что объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков (п. 4 ст. 26).

     А статья 25.1 Закона РФ "О недрах" предусматривает, что земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством.

     Анализ  подпункта 3 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса позволяет прийти к выводу, что законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены  иные обстоятельства (не предусмотренные  подпунктами 1 и 2), при которых возможно изъятие земельного участка для  государственных или муниципальных  нужд, исключительно в отношении  земель, находящихся в собственности  субъектов РФ либо муниципальных  образований, т.е. в отношении таких  участков, которые предоставлены в пользование, пожизненное наследуемое владение либо в аренду гражданам или юридическим лицам. Таким образом, дополнительные случаи изъятия земельного участка у его собственника могут устанавливаться исключительно федеральными законами, что является дополнительной гарантией соблюдения интересов собственника при изъятии земель для государственных или муниципальных нужд.

     Причинами изъятия участка для государственных  или муниципальных нужд могут  быть создание и развитие объектов оборонного, природоохранного, историко-культурного  назначения, объективно связанных с  реализацией федеральных, межрегиональных, региональных и муниципальных программ, в связи с чем оставление участка у землеобладателя невозможно.

     Таким образом, перечень случаев возможного изъятия земельных участков для  государственных и муниципальных  нужд не является исчерпывающим, так  как в него могут вноситься  дополнительные основания путем  принятия федеральных либо региональных законов. В связи с этим особую значимость приобретает законодательное  регламентирование понятия "государственные  и муниципальные нужды". Проанализировав действующее законодательство, а также существующие в юридической литературе суждения на этот счет, мы пришли к выводу, что под государственными и муниципальными нуждами, по нашему мнению, следует понимать объективно возникшую необходимость Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования в использовании объекта с целью обеспечения социально значимых интересов и потребностей общества в целом, в связи с исполнением международных обязательств, размещением объектов государственного и муниципального значения и иными обстоятельствами, закрепленными действующим законодательством[12], [16], [19].

2.1.1 ОСНОВАНИЯ И ПОРЯДОК ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ИЗЪЯТИЯ

ЗЕМЕЛЬНОГО  УЧАСТКА

     Земельно-правовая ответственность применяется в  форме принудительного изъятия  у лица земельного участка, принадлежащего ему на праве землепользования или  землевладения, за совершение земельного правонарушения, являясь отдельным, самостоятельным видом юридической  ответственности. Суть закрепления  законодательством принудительного  прекращения прав на земельные участки  состоит в том, чтобы установить специальную меру воздействия на поведение собственников, владельцев, пользователей и арендаторов  земельных участков в целях обеспечения  стабильного и надлежащего землепользования с учетом особенностей и особой социальной, экономической и экологической  роли земли.

     Статья 45 ЗК РФ устанавливает основания принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком, которыми являются использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель; использование земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки; неустранение совершенных умышленно следующих земельных правонарушений: отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде; нарушение установленного режима использования земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного, рекреационного назначения, земель историко-культурного назначения, особо ценных земель, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению; систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв; систематическая неуплата земельного налога; неиспользование в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение 3 лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом, за исключением времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование [2], [8].