Регулирование использования земель сельскохозяйственного назначения

     Правовое  понятие земель сельскохозяйственного  назначения включает характеристику их юридической структуры или состава. Традиционно принято считать, что в сельском хозяйстве земля функционирует в двух качествах: как основное средство

производства  и как территориальное условие. В этой связи земли сельскохозяйственного  назначения по юридически закрепленным способам использования подразделяются на два вида. Во-первых, это земельные площади, которые в соответствии с природными свойствами, расположением и хозяйственными потребностями используются для посевов сельскохозяйственных культур и служат средством производства в растениеводстве. Во-вторых, это земли, являющиеся только территориальным базисом и необходимые для организации сельскохозяйственного производства и связанных с ним видов деятельности. Во втором случае речь идет о земельных площадях нерастениеводческого назначения, и, строго говоря, они являются землями несельскохозяйственного использования.

     В соответствии с земельным законодательством не все земли сельскохозяйственного назначения вовлечены в сельскохозяйственное производство. Некоторая часть из них может быть переведена в резервный фонд или в состав земель запаса. Вместе с тем для сельскохозяйственных нужд могут использоваться земли лесного и водного фонда, земли населенных пунктов и других категорий. Однако последние категории земель не относятся к сельскохозяйственным землям и сохраняют свой правовой режим использования. 
 

1.2 Особенности правового  режима использования  земель сельскохозяйственного 

назначения 
 

     В правовом регулировании использования  и охраны земель сельскохозяйственного назначения традиционно имеют место два основных аспекта. Во-первых, обеспечение оптимального использования и охраны земель в самом процессе сельскохозяйственного производства и, во-вторых, максимально возможное предотвращение сокращения их площадей. В первом случае существует зависимость правового регулирования использования земли от уровня развития сельскохозяйственного производства.

     Проблема  правового обеспечения охраны площади  земель, используемых как основное средство производства, от изъятия для строительства промышленных и иных объектов в настоящее время является значительной проблемой для сельского хозяйства. Вторжение несельскохозяйственного использования земель в сферу земледелия является закономерным итогом процесса урбанизации и развития промышленности. В этой связи возникает проблема соотношения сельскохозяйственного и несельскохозяйственного использования земель. Все земли, которые пригодны для сельскохозяйственного производства, имеют приоритетный режим использования. Это означает, что они, во-первых, должны в соответствии со ст. 20 ЗК предоставляться, прежде всего, для сельскохозяйственных целей. Определение земель, пригодных для нужд сельского хозяйства, производится на основании данных государственного земельного кадастра. В этих целях земельным законодательством установлены определенные ограничения на сделки с земельными участками сельскохозяйственного назначения. Так, согласно ч. 2 ст. 17 ЗК крестьянские (фермерские) хозяйства, которым предоставлены земельные участки соответствующим Советом, не вправе в течение шести лет со времени приобретения права собственности продавать или иными способами отчуждать принадлежащий им земельный участок, кроме передачи его по наследству или Совету на тех же условиях, на которых он был им предоставлен. Тем не менее в соответствии с Декретом Кабинета Министров Украины от 26 декабря 1992 года граждане имеют право продавать или иными способами отчуждать земельные участки, предоставленные им для ведения личного подсобного хозяйства, приусадебного участка, садоводства и т.д. без изменения их целевого назначения.

     Хозяйственное использование земель сельскохозяйственного  назначения не должно ухудшать состояние  земель вследствие производственной деятельности. Наоборот, оно должно содействовать  восстановлению и улучшению плодородия почв и их полезных свойств. В этой связи собственники земельных участков и землепользователи обязаны выполнять мероприятия по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтоплений, заболачивания, вторичного засорения, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами и от других процессов разрушения, от зарастания сельскохозяйственных угодий кустарниками и мелколесьем, а также других процессов ухудшения культуро-технического состояния земель. Они также должны проводить рекультивацию нарушенных земель, мероприятия по повышению их плодородия и улучшению других полезных свойств земли. Все предприятия и организации, которые проводят работы, влияющие на состояние сельскохозяйственных земель, обязаны снимать, использовать и сохранять плодородный слой почвы. Таким образом, правовое регулирование использования земли в процессе сельскохозяйственного производства, а также установления оптимального соотношения в межотраслевом использовании земли ориентировано прежде всего на обеспечение рационального использования земли в целях развития сельскохозяйственного производства.

     Действующее законодательство предусматривает  несколько правовых оснований, на которых  может базироваться использование земель сельскохозяйственного назначения.

Это право  собственности, право постоянного  и временного пользования и договор  аренды. До недавнего времени единственным субъектом права собственности  на землю, в том числе и на земли  сельскохозяйственного назначения, было государство. В настоящее время приоритетной является частная собственность на землю, к которой юридически относится собственность отдельных граждан и фактически собственность юридических лиц. Иными словами, любая земельная собственность, которая не является государственной или муниципальной, относится к частной собственности, независимо от того, кто является субъектом права собственности граждане или юридические лица.

     Право собственности и право постоянного  пользования земельным участком это два основных титула, на которых основывается право владения и пользования земельными участками сельскохозяйственных предприятий. На праве временного пользования и договора аренды сельскохозяйственные предприятия обычно используют дополнительные земельные участки для осуществления производственно-хозяйственной деятельности. Последние используются сельскохозяйственными предприятиями на основании договоров, в отличие от земельных участков, принадлежащих им на праве собственности или постоянного пользования, удостоверяемых государственными актами. 

     1. 3 Субъекты прав  на земли сельскохозяйственного  назначения 

     Земли сельскохозяйственного назначения предоставляются как гражданам, так и юридическим лицам. Крестьянские (фермерские) хозяйств, частные (частно-арендные) предприятия, а также частные предприниматели без создания предприятий с правами юридического лица используют земельные участки для осуществления товарного сельскохозяйственного производства. Другим гражданам земельные участки сельскохозяйственного назначения предоставляются для удовлетворения их личных потребностей в производстве продуктов питания для нужд своей семьи, отдыха, досуга и удовлетворения иных социальных, культурных, оздоровительных потребностей (ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, сенокошения и выпаса скота). Сельскохозяйственное производство ведут не только сельскохозяйственные предприятия, но и некоторые несельскохозяйственные предприятия и организации, для чего им также предоставляются соответствующие земли. Некоторое количество земель сельскохозяйственного назначения занимают религиозные организации (монастыри), которые традиционно осуществляют выращивание сельскохозяйственных культур. Таким образом, земли сельскохозяйственного назначения для ведения сельскохозяйственного производства могут предоставляться юридическим лицам, для которых ведение сельского хозяйства не является основным. По действующему законодательству земли сельскохозяйственного назначения предоставляются сельскохозяйственным научно-исследовательским учреждениям и учебным заведениям, сельским профессионально-техническим училищам и общеобразовательным школам для опытных и учебных целей, пропаганды передового опыта, для ведения сельского хозяйства. Основную массу земель сельскохозяйственного назначения занимают предприятия и организации, которые непосредственно ведут сельскохозяйственное производство, т. е. являются сельскохозяйственными товаропроизводителями. В настоящее время в сельском хозяйстве наибольшее распространение получили сельскохозяйственные кооперативы, хозяйственные общества и государственные сельскохозяйственные предприятия. Порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, отдельных организационно-правовых форм субъектов сельскохозяйственного производства определяется предпринимательским законодательством, в соответствии с которым субъекты предпринимательской деятельности имеют право выбора организационно-правовой формы своего предприятия. Исходя из особенностей функций субъектов сельскохозяйственного производства, они могут быть подразделены на следующие группы: основанные на частной, государственной, муниципальной формах собственности аграрные формирования, главными видами, деятельности которых является производство продовольственной продукции и перерабатываемого сырья; предприниматели, деятельность которых основана на разных формах собственности и организационно-правовых формах хозяйствования, правосубъектность и уставная деятельность которых направлена на обеспечение современной производственно-хозяйственной деятельности агарных предприятий товаропроизводителей; учреждения, правосубъектность и уставная деятельность которых направлена на предоставление разнообразных финансово-кредитных, страховых, коммерческих, посреднических и других услуг для обеспечения предпринимательской деятельности аграрных товаропроизводителей. Большинство субъектов, использующих земли сельскохозяйственного назначения, создаются за счет паевания земель и реструктуризации коллективных сельскохозяйственных предприятий, которым земельные участки были предоставлены в коллективную собственность. Этот процесс осуществлялся путем предоставления каждому члену коллективного сельскохозяйственного предприятия сертификата на право частной собственности на земельную долю (пай) с определением в нем размера доли (пая) в условных кадастровых гектарах, а также в стоимостном выражении. При этом земельные участки на местности не выделялись и существовали в документальном выражении до тех пор, пока в установленных законом случаях и порядке не было осуществлено выделение в натуре земельного участка согласно земельному сертификату.

     Согласно  Указу Президента Украины от 8 августа 1995 года право на земельную долю (пай) имеют все члены КСП, включенные в список, который прилагается к Государственному акту на право коллективной собственности на землю. В него должны быть включены все граждане, которые были членами хозяйства на момент получения этим хозяйством Государственного акта на право коллективной собственности на землю. К таким лицам относятся: постоянные работники КСП; пенсионеры, которые ранее работали в КСП и остаются его членами независимо от места их проживания; военнослужащие срочной службы, которые не вышли из КСП; лица, направленные на обучение, если они остаются членами КСП; женщины, которые находятся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до 3-х лет; члены КСП, избранные на выборные должности в органы государственной власти или местного самоуправления, если это предусмотрено уставом КСП. Кроме того, право на земельный сертификат имеют наследники тех членов КСП, которые имели право на получение земельной доли, но умерли до момента выдачи земельных сертификатов.

     Право собственности на земельную долю не имело бы смысла, если бы собственники не обладали правом распоряжаться своей земельной долей. Согласно Указу Президента Украины от 10 ноября 1994 года право на земельную долю (пай) может быть объектом купли-продажи, дарения, обмена, наследования, залога. Кроме того, собственник земельной доли (пая), которому выдан сертификат, имеет право беспрепятственно выйти из состава предприятия и бесплатно получить в частную собственность свою долю земли.

     В ст. 39 ЗК в обобщающем виде закреплены права собственников земельных участков, землепользователей и арендаторов земель сельскохозяйственного назначения. В условиях свободы хозяйственной деятельности на первое место выдвинуто право самостоятельно хозяйствовать на земле. Это означает, что никто не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность собственника или землепользователя, поскольку он не нарушает действующее земельное законодательство. Кроме того, собственникам и землепользователям разрешается использовать в установленном порядке для нужд хозяйства имеющиеся на земельном участке торф, лесные угодья, водные объекты, а также использовать другие полезные свойства земли. Необходимо подчеркнуть, что закон ограничивает их использование только нуждами хозяйства. Промышленное использование указанных полезных свойств земли требует соответствующих разрешений. Собственнику и землепользователю предоставляется право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные строения и сооружения. Им принадлежит право собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур и насаждений. Они обладают правом в установленном порядке проводить оросительные, осушительные, другие работы, направленные на улучшение земельных наделов. Собственникам предоставляется право на получение стоимости земельного участка в случае его выкупа при предоставлении для государственных и общественных нужд и на возмещение убытков, в также отчуждать земельные участки, передавать их в аренду, дополнительно покупать земельные участки. Исходя из особого значения земли как природного ресурса, и особенно земель сельскохозяйственного назначения как средства производства, действующее законодательство предусматривает определенные гарантии защиты прав на землю. Это предусмотрено в ст. 14 Конституции, которая гарантирует право собственности на землю и право пользования землей. При этом все субъекты права собственности признаются равными перед законом. В ст. 43 ЗК содержатся специальные гарантии защиты прав собственников земельных участков и землепользователей. Охрана их прав выражается в законодательных требованиях, ограничивающих вмешательство в хозяйственную деятельность субъектов сельскохозяйственного производства, допускающих ограничение земельных прав собственников земельных участков и землепользователей, только в порядке обращения взыскания на земельный участок, предусматривающих прекращение прав на землю по основаниям, предусмотренным в законе, и т.д. В ст. 46 ЗК предусматривается, что при изъятии (выкупе) земельного участка для государственных и общественных нужд у граждан, им выделяется по их желанию равноценный земельный участок, возводятся на новом месте предприятиями, учреждениями и организациями, для которых отводится земельный участок, жилые, производственные и другие постройки взамен изымаемых и возмещаются в полном объеме убытки согласно действующему законодательству. К гарантиям защиты прав собственников земельных участков и землепользователей следует отнести и принцип приоритета использования земель, предоставляемых для сельскохозяйственного производства, а также установленный законом перечень оснований прекращения права собственности на земельный участок и права землепользования. Правовое положение субъектов права на земли сельскохозяйственного назначения различное, но их обязанности по использованию земельных участков совпадают. Основные обязанности собственников земельных участков и землепользователей, закрепленные в Земельном кодексе, можно подразделить на общие и специальные. К общим из них относятся обязанности своевременно вносить земельный налог, не нарушать права собственников других земельных участков и землепользователей, в том числе арендаторов, придерживаться правил добрососедства при использовании земельных участков и т. д. К специальным обязанностям относятся те из них, которые характеризуют особенности объекта использования, например, эффективно использовать землю в соответствии с проектом внутрихозяйственного землеустройства, повышать ее плодородие, применять природоохранные технологии производства, не допускать ухудшения экологической обстановки на территории вследствие своей хозяйственной деятельности, осуществлять комплекс мероприятий по охране земель, соблюдать режим санитарных зон и особо охраняемых территорий и т. д. Безусловно, основной обязанностью сельскохозяйственных землевладельцев и землепользователей является использование земельных участков по целевому назначению с применением природоохранных технологий производства сельскохозяйственной продукции, обеспечивающих восстановление и повышение плодородия почв и других полезных свойств земли. Из этого следует, что они должны осуществлять рациональную организацию территории, обеспечивать защиту земель от воздействия внешних природных факторов и т.п. Предприятия, организации и граждане, ведущие сельское хозяйство, обязаны выполнять комплекс мероприятий по охране почв, водоемов, лесов, животного и растительного мира от вредного воздействия стихийных сил природы, побочных последствий применения сельскохозяйственной техники, химических веществ, мелиоративных работ и других факторов, ухудшающих состояние окружающей природной среды и причиняющих вред здоровью человека. В ст.ст. 27 и 28 Земельного кодекса содержится довольно обширный перечень оснований прекращения прав на землю. Среди них следует различать общие основания, применяемые для всех категорий земель, из которых предоставляются земельные участки в собственность или пользование, и специальные основания, присущие только земельным участкам сельскохозяйственного назначения. К общим основаниям прекращения прав на землю можно отнести: добровольный отказ от земельного участка; отчуждение (продажа) земельного участка; изъятие (выкуп) земельного участка для государственных и общественных нужд; истечение срока, на который был предоставлен земельный участок; прекращение деятельности предприятия, учреждения, организации; систематическое не внесение земельного налога в сроки, установленные законодательством, а также арендной платы в сроки, определенные договором аренды; использование земельного участка не по целевому назначению и т.д.

     К специальным основаниям прекращения прав на землю относятся: использование земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия почв, их химическому и радиоактивному загрязнению, ухудшению экологической обстановки; нерациональное использование земельного участка; не использование земельного участка в течение одного года. Следует отметить, что нерациональное использование земельного участка не распространяется на право пользования граждан, ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство, в течение трех лет со времени предоставления земельного участка. 

     1.4 Правовые меры  возмещения убытков  и потерь сельскохозяйственного  производства. 

Правовые  требования по возмещению убытков и  потерь сельскохозяйственного производства предусмотрены ст.ст. 88-91 Земельного кодекса. В них закреплены положения о компенсации убытков и потерь сельскохозяйственного производства, вытекающих не из обязательств их возмещения и не за вред, причиненный в результате совершения правонарушений, а возмещение убытков и потерь, причиняемых правомерными действиями, например при изъятии (выкупе) земель для государственных и общественных надобностей или временном занятии земельных участков. В развитие положений норм земельного законодательства постановлениями Кабинета Министров Украины были утверждены условия определения размеров и порядок возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства. Убытки, причиненные изъятием (выкупом) или временным занятием земельных участков, а также ограничением прав собственников земли и землепользователей, в том числе и арендаторов, ухудшением качества земель или приведением их в непригодность для использования по целевому назначению в результате негативного влияния, вызванного деятельностью предприятий, учреждений, организаций и граждан, подлежат возмещению в полном объеме собственникам земли и землепользователям, в том числе и арендаторам, которым причинены эти убытки. Возмещению подлежат: стоимость жилых домов, производственных и других зданий и сооружений включая незавершенное строительство, в полном объеме, за исключением предусмотренных ст. 46 ЗК случаев, когда пред приятия, учреждения и организации, которым отводятся земельные участки, строят на новом месте жилые здания, производственные и иные здания и сооружения вместо тех, которые изымаются (выкупаются) у граждан, сельскохозяйственных предприятий, сельскохозяйственных научно-исследовательских учреждений и учебных хозяйств, других сельскохозяйственных и лесохозяйственных предприятий и организаций; стоимость плодово-ягодных и других многолетних насаждений; стоимость лесных и древесно-кустарниковых насаждений; стоимость водных источников (колодцев, ставков, водоемов, скважин и т. д.), оросительных и осушительных систем, противоэрозионных и противоселевых сооружений; понесенные затраты на улучшение качества земель за период использования земельных участков с учетом кадастровой оценки, на незавершенное сельскохозяйственное производство (вспашка, внесение удобрений, посев, другие виды работ), на разведочные и проектные работы; другие убытки собственников земель и землепользователей, в том числе арендаторов, включая и неполученные доходы, если они обоснованны. При этом неполученный доход представляет собой доход, который мог бы получить собственник земли, землепользователь, в том числе арендатор, из земельного участка и который он не получил вследствие его изъятия (выкупа) или временного занятия, ограничения прав, ухудшения качества земли или приведения ее в непригодность для использования по целевому назначению (в нашем случае для сельскохозяйственного производства) в результате негативного влияния, вызванного деятельностью предприятий, учреждений, организаций и граждан. Размеры убытков определяются в полном объеме в соответствии с реальной стоимостью имущества на момент причинения убытков, произведенных затрат на улучшение качества земель (с учетом рыночной или восстановительной стоимости). Определение размеров убытков производится комиссиями, созданными районными государственными администрациями и исполнительными комитетами городских (городов областного подчинения) Советов. В состав создаваемых комиссий включаются представители районных государственных администраций, исполкомов городских Советов, собственники земли и землепользователи (арендаторы), которым причинены убытки, представители предприятий, учреждений, организаций и граждане, которые будут их возмещать, представители земельных и финансовых органов по делам градостроения и архитектуры и представители Советов, на территории которых расположены земельные участки. В состав комиссий могут быть также включены представители санитарных и природоохранных органов в случае, если убытки причинены ухудшением качества земель или приведением их в непригодность для использования по целевому назначению.