Администрация муниципального управления

Федеральный закон предусматривает участие населения в определении структуры органов местного самоуправления через участие в обсуждении текста устава муниципального образования, изменений и дополнений в него посредством механизма публичных слушаний, но участие в определении структуры и ее определение – это совсем не одно и то же.

Вместе с тем, как разъяснил Конституционный Суд РФ (Определение от 05.03.2009 г. № 375-О-О), гарантированное Конституцией РФ право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления должно реализовываться, исходя из предусмотренных законодательством общих принципов организации местного самоуправления, в том числе общих требований к формам осуществления местного самоуправления, в частности к способам и процедурам формирования органов муниципальной власти, их полномочиям и т.п.

В свою очередь законодательное регулирование общих принципов организации системы органов местного самоуправления не может быть произвольным и должно соотноситься с конституционными основами местного самоуправления в РФ. При этом не исключается введение нормативных правил организации местного самоуправления и структуры органов местного самоуправления на конкретных территориях, объективная специфика которых – определяемая, в частности, наличием в пределах их границ объектов особого государственного значения – допускает специальное правовое регулирование соответствующих муниципальных отношений в целях обеспечения необходимого уровня гарантирования баланса местных и общегосударственных интересов.

Особенности организации структуры органов местного самоуправления установлены федеральным законом в отношении закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).

1.3. Глава муниципального образования как орган местного самоуправления

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом и органом местного самоуправления и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

«Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах или представительным органом из своего состава, что определяется уставом. Избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования является выборным должностным лицом муниципального образования, но органом местного самоуправления он является независимо от способа своего избрания».[4]

Если глава избирается на муниципальных выборах, Федеральный закон
№ 131-ФЗ разрешает ему либо исполнять полномочия главы местной администрации, либо исполнять полномочия председателя представительного органа – конкретный статус главы определяет устав муниципального образования. Если глава избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, то он исполняет полномочия его председателя; глава местной администрации назначается по результатам проведенного конкурса на контрактной основе.

Главная миссия этой должности – бать координатором и руководителем процесса программно-целевого управления деятельностью муниципального образования и координатором деятельности всех органов местного самоуправления данного муниципального образования как единой публично-правовой системы, направленной на осуществление органами местного самоуправления  полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных переданных государственных полномочий (п. 5 ч. 4 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ). Для этого глава уставом муниципального образования должен наделяться соответствующими собственными полномочиями.

1.4. Местная администрация и глава местной администрации

Еще одним обязательным органом местного самоуправления в муниципальном образовании является местная администрация – его исполнительно-распорядительный орган. Объем полномочий местной администрации определяется уставом муниципального образования, но он не может быть меньше, чем это определено федеральными законами, причем не только Федеральным законом № 131-ФЗ, но и Бюджетным кодексом РФ, другими кодексами и федеральными законами. Объем полномочий местной администрации зависит от вида муниципального образования, в том числе от наличия или отсутствия у муниципального образования переданных отдельных государственных полномочий. Местная администрация обладает правами юридического лица в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ.

Главой местной администрации, который руководит ею на принципах единоначалия, может быть как всенародно избранный глава муниципального образования, так и лицо, назначенное на эту должность представительным органом по результатам конкурса. Принцип единоначалия подразумевает личную ответственность главы за все принимаемые местной администрацией решения. Именно глава олицетворяет местную администрацию как единый орган, его акты (постановления и распоряжения) и есть акты администрации. Он определяет структуру местной администрации (хотя она и утверждается представительным органом), назначает руководителей органов (структурных подразделений) администрации. Однако единоначалие не должно исключать коллегиального обсуждения и выработки решений по важнейшим проблемам жизнедеятельности муниципального образования.

По данным Министерства регионального развития РФ «на конец 2010 года, местные администрации возглавляют главы муниципальных образований в
20 тыс. муниципальных образований (83,5%), по контракту назначаются главы администраций 16,5% муниципальных образований. В целом по РФ по контракту назначаются главы администраций 25% городских округов, 36% муниципальных районов, 33% городских поселений, 13% сельских поселений. Также по контракту назначаются главы администраций практически всех внутригородских муниципальных образований городов федерального значения».[5]

Срок полномочий главы местной администрации, назначаемого по контракту, зачастую совпадает со сроком полномочий представительного органа муниципального образования, что правильно, поскольку для эффективного осуществления местной власти и ее ответственности перед населением должна существовать взаимосвязь сроков мандатов депутатов представительного органа и главы муниципального образования со сроком контракта главы местной администрации.

Понятие служебного контракта введено в практику трудовым законодательством. При этом Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает ряд особенностей этого контракта, обусловленных статусом и полномочиями главы местной администрации и видом муниципального образования. Так, например, условия контракта для глав городских округов и муниципальных районов формируются путем объединения требований, устанавливаемых как представительным органом муниципального образования, так и органами государственной власти субъекта РФ, выраженных в законе субъекта РФ.

Уставом муниципального образования могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации: достижение определенного возраста, определенный стаж и опыт управленческой и хозяйственной деятельности, профильное образование, знание языков народов, проживающих в муниципальном образовании и другие критерии, могущими быть актуальными для конкретного муниципального образования.

Глава местной администрации, назначаемый по контракту по результатам конкурса, является муниципальным служащим. Поэтому при организации и проведении конкурса на замещение должности необходимо учитывать положения Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Так, согласно статье 17 названного Федерального закона порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование его условий, сведений о дате, времени и месте его проведения, а также проекта трудового договора не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Представительный орган назначает лицо на должность главы администрации муниципального образования только по результатам проведенного конкурса из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, причем Федеральный закон № 131-ФЗ требует, чтобы конкурсная комиссия представила для рассмотрения представительному органу не менее двух кандидатов. Контракт с назначенным главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования. Глава муниципального образования, осуществляющий полномочия главы местной администрации, подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Для главы местной администрации установлены определенные ограничения, которые в целом соответствуют тем ограничениям, которые установлены для муниципального служащего.

Федеральный закон №131-ФЗ не содержит норм о возможности и порядке прекращения полномочий местной администрации. Прекращение полномочий, в том числе досрочное, предусмотрено лишь для главы администрации.

Основания досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, в целом повторяют основания, предусматриваемые для  досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) расторжения контракта;

4) отрешения от должности;

5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

8) выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;

9) прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

11) преобразования муниципального образования, а также в случае упразднения муниципального образования;

12) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

13) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Если контракт с главой местной администрации расторгается по соглашению сторон, то право принятия решения со стороны муниципального образования принадлежит представительному органу. Расторжение контракта по соглашению сторон осуществляется в порядке, предусмотренном в Трудовом кодексе. Расторжение контракта в судебном порядке означает отсутствие согласия между сторонами, нарушение одной из сторон условий контракта.

В таком случае в суд обращаться могут:

- представительный орган муниципального образования;

- глава муниципального образования;

- высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

- глава местной администрации.

В Федеральном законе № 131-ФЗ также обозначены основания расторжения контакта, т.е. конкретные нарушения, которые должны найти подтверждение в судебном порядке:

- нарушение условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

- нарушение условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

- нарушение условий контракта органами местного самоуправления;

- нарушение условий контракта органами государственной власти субъекта РФ.

По данным Минрегиона РФ с «2007 по 2010 год установлено 600 случаев досрочного расторжения контракта с главой местной администрации, при этом в 565 случаях по соглашению сторон, в 35 случаях в судебном порядке. Только в 2007 г. установлено 182 случая расторжения контракта с главой местной администрации (4,8% всех глав администраций, назначаемых по контракту).
В процентном соотношении больше всего контрактов было расторгнуто в Дальневосточном федеральном округе – 10,8%. В подавляющем количестве случаев – 168, или 92,3% случаев – контракт расторгался по взаимному соглашению сторон. Еще в 14 случаях контракт расторгался в судебном порядке – в ЦФО, СЗФО, ЮФО и ПФО».[6]

1.5. Органы местной администрации и структура местной администрации

Структурными элементами местной администрации следует считать органы, которые осуществляют цели и задачи местной администрации, наделены для этого соответствующей компетенцией и не могут существовать вне системы местной администрации. Структура местной администрации должна учитывать структуру вопросов местного значения, решение которых осуществляет конкретное муниципальное образование. Для крупных и относительно крупных муниципалитетов их можно условно разделить на четыре блока: финансы и экономика (бюджет, налоги, муниципальная собственность), муниципальное хозяйство (жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, связь, архитектура и строительство, благоустройство), социальная сфера (образование, культура, здравоохранение, опека и попечительство) и обеспечение безопасности (охрана общественного порядка, обеспечение мер противопожарной безопасности, гражданская оборона, защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, мобилизационная подготовка). Структура администрации должна обеспечивать решение вопросов местного значения, а также переданные государственные полномочия. Необходимо учитывать также и полномочия по обеспечению деятельности местной администрации.