Полномочия органов местного самоуправления в сфере природопользования и охраны окружающей среды в условиях Нижнего Новгорода

А.Н.Смирнов

(Статья опубликована  в журнале «Экономические споры:

проблемы  теории и практики», №3, 2007 год, стр. 114-124)

Авторские права  защищены  

Полномочия органов  местного самоуправления в сфере  природопользования и охраны окружающей среды в условиях Нижнего Новгорода 

В условиях проводимой в настоящее время административной реформы, а также реформы местного самоуправления особое значение приобретают  вопросы четкости в определении  предметов ведения органов власти и управления, а также разграничение  полномочий органов публичной власти, поскольку государственный экологический  контроль и управление рассредоточены не только по федеральным министерствам  и ведомствам, но и передаются постепенно исполнительным органам субъектов  РФ и органам местного самоуправления.

Данная статья посвящена исследованию деятельности органов местного самоуправления в  экологической сфере – эффективности  функционирования и проблемам, возникающим  в области муниципального  экологического контроля.

Как установлено  Конституцией РФ, организация и осуществление  власти базируются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом  местного самоуправления. Этот принцип  обеспечивает  децентрализацию системы  управления в Российской Федерации  и делает данную систему наиболее пригодной к обеспечению интересов  населения с учетом исторических и иных местных особенностей.

В соответствии с основным законом страны, местное  самоуправление – это такой способ организации и осуществления  власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной  собственностью.

Согласно статье 12 Основного закона, органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти. В этом смысле тоже можно говорить о самостоятельности местного самоуправления нов рамках его полномочий.

В соответствии  со статьей 72 данного закона – установление общих принципов организации  системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении  РФ и ее субъектов. По предметам совместного  ведения издаются  федеральные  законы и принимаются в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов РФ. Таким образом, несмотря на независимость местного самоуправления в Российской Федерации, именно органы государственной власти устанавливают полномочия местного самоуправления в различных сферах общественной жизни.

 В контексте  статьи 18 Конституции РФ муниципалитеты  как субъекты публичной власти  в своей деятельности – нормотворческой,  исполнительной, организационной и  в пределах  компетенции должны  решать вопросы охраны окружающей  среды на территории муниципального  образования.

Обозначим ряд  проблем, которое в современных  условиях  приобретают особое значение. Во-первых, проблема взаимодействия органов  местного самоуправления и государственных  органов власти при проведении  экологического контроля. Во-вторых, для  России актуальной является не только проблема регулирования природоохранных  и природоресурсных отношений, но также распределение полномочий по всем уровням публичной власти.

Классификацию природоохранных полномочий органов  местного  самоуправления можно  проводить по различным основаниям. Наиболее удачная классификация, на мой взгляд, представлена в работе А.П. Анисимова и А.П.  Алексеева  «полномочия органов местного самоуправления в области охраны  окружающей среды».

Таким образом, во-первых по видам нормативных правовых актов можно выделить полномочия по охране окружающей среды, определяемые законами и иными нормативными правовыми  актами РФ, ее субъектов, а также  закрепляемые  в нормативных правовых  актах муниципальных образований.

Во-вторых, по видам  муниципальных органов власти можно  выделить полномочия представительных органов, исполнительных органов и  главы муниципального образования, а также полномочия органов местного самоуправления специальной компетенции.

 В-третьих,  по порядку закрепления полномочия  органов местного самоуправления  в природоохранной сфере можно  разделить на собственные полномочия, государственные полномочия, которые  переданы путем делегирования  или наделения, а также полномочия, возникшие в результате  заключения  специальных договоров.

В-четвертых, по своему характеру экологические  полномочия органов местного самоуправления можно разделить на общие и  специальные. Общие  полномочия определяются правовыми актами трех видов: а) Конституцией РФ и конституциями (уставами) ее субъектов; б) законами РФ и ее субъектов о  местном самоуправлении; в) уставами и иными нормативными правовыми  актами муниципальных образований. Особенность общих полномочий в  том, что они могут реализовываться  не только в природоохранной деятельности муниципальных органов, но и применительно  к иным сферам деятельности (управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета и т.д.). Специальные полномочия фиксируются как законодательством  о местном самоуправлении, так  и  законодательством об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об охране и использовании животного  мира, о земле, о недрах, лесным, водным законодательством.

В-пятых, по предмету природоохранной деятельности органов  местного самоуправления их полномочия можно разделить на четыре группы. В первую включаются полномочия по охране окружающей среды в целом (как комплексного объекта). Во вторую – по охране отдельных видов природных  объектов. Третья группа включает полномочия по созданию особо  охраняемых природных  территорий и объектов местного значения. Четвертая группа включает полномочия по охране окружающей среды при осуществлении  различных видов деятельности (в  сельском хозяйстве, градостроительстве,  при обращении с бытовыми отходами и т.д.)

Резюмируя вышеизложенное, можно сказать, что органы местного самоуправления располагают полномочиями двоякого рода. Во-первых, решают вопросы  местного значения. Во-вторых, реализуют  отдельные  государственные полномочия, которые передаются местному самоуправлению органами  исполнительной власти.

 Что касается  наделения органов местного самоуправления  отдельными государственными полномочиями, то с одной  стороны, оно  осуществляется федеральными законами  и законами субъектов РФ, с  одновременной передачей необходимых  материальных и финансовых средств.  С другой стороны, отдельные  государственные полномочия могут  передаваться органам  местного  самоуправления на договорной  основе. В таких договорах должны  указываться: цель и сроки передачи, взаимные обязательства, материальные  и финансовые средства, передаваемые  для выполнения этих полномочий, ответственность сторон. Принципиальное  значение имеет то, что решение  вопроса о передаче полномочий  органам местного самоуправления  должно осуществляется только  законами, поскольку Конституция  РФ  не предусматривает иного  способа наделения  муниципалитетов  государственными полномочиями.

По мнению  разработчика Ф.З. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» Тихомирова Ю.А., решение  данного вопроса видится в  том, что необходим федеральный  закон о порядке  передачи отдельных  государственных полномочий органам  местного самоуправления.

Однако гораздо  большее значение имеет норма  о том, что без передачи материальных и финансовых средств, органы местного самоуправления не должны осуществлять переданные полномочия. Решение данного  вопроса определяет все дальнейшие законодательные изменения в  области передачи на муниципальный  уровень государственных «экологических»  полномочий.

На эту проблему неоднократно обращали внимание ведущие  ученые, практики, руководители муниципалитетов. По мнению общественных деятелей, политиков, глав муниципальных образований  – в настоящее время основной проблемой органов местного самоуправления является -  «несоответствие прав муниципалитетов и их финансовых возможностей».

Кроме того, существует и проблема разграничения предметов  ведения и полномочий между  органами государственной власти и органами местного самоуправления в экологической  сфере.

Основная  тенденция  нынешнего реформирования органов  власти такова, что Российская Федерация  снимает с себя большинство полномочий и передает их на региональный уровень  и уровень муниципалитетов. В  настоящее время значительному  изменению подвергаются практически  все законодательными «экологические»  акты в связи с расширением  полномочий  органов власти субъектов  РФ, а также расширением перечня  вопросов местного значения.

Что касается экологической  сферы, что следует отметить, что  значительные изменения внесены  в основной «экологический» закон  – «Об охране окружающей среды». Данный закон занимает центральное  место в системе экологического законодательства, устанавливая полномочия для субъектов власти всех уровней: государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, местного самоуправления.

Из  ФЗ « Об охране окружающей среды»

1. К вопросам местного  значения городских,  сельских поселений  относится организация  сбора и вывоза  бытовых отходов  и мусора.

2. К вопросам местного  значения муниципального  района относятся:

организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

организация утилизации и переработки  бытовых и промышленных отходов.

3. К вопросам местного  значения городского  округа относятся:

организация мероприятий по охране окружающей среды  в границах городского округа;

  организация сбора,  вывоза, утилизации  и переработки  бытовых и промышленных  отходов.

4. В субъектах Российской  Федерации - городах  федерального значения  Москве и Санкт-Петербурге  полномочия органов  местного самоуправления, предусмотренные  настоящим Федеральным  законом, исходя  из необходимости  сохранения единства  городского хозяйства  могут быть возложены  законами соответствующих  субъектов Российской  Федерации на органы  государственной  власти городов  федерального значения  Москвы и Санкт-Петербурга.

5. В субъектах Российской  Федерации - городах  федерального значения  Москве и Санкт-Петербурге  полномочия органов  местного самоуправления  внутригородских  муниципальных образований  в области охраны  окружающей среды  определяются законами  субъектов Российской  Федерации - городов  федерального значения  Москвы и Санкт-Петербурга.

Далее, в целях  анализа полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, природопользования, необходимо рассмотреть нормативные  правовые акты, устанавливающие компетенцию  муниципалитетов в указанной  области.

Правовую основу деятельности органов местного самоуправления в экологической сфере составляют в настоящее время, помимо  Конституции  РФ, общепризнанные нормы международного права, федеральные конституционные  законы, федеральные законы, федеральные  подзаконные акты, законы и иные нормативные правовые акты субъектов, уставы муниципальных образований  и иные муниципальные правовые акты.

Принципиальная  особенность законодательного регулирования  вопросов местного значения в настоящий  момент заключается в одновременном  действии трех основополагающих законов  о местном самоуправлении:  № 1550-1 от 06.07.1991г., № 154-ФЗ от 12.08.1995г. и № 131-ФЗ от 06.10.2003г. Главный принцип  их совместного действия состоит  в том, что в установленный  переходный период (до 2009 года) законы 1991 г. и 1995 г. регулируют вопросы местного самоуправления в части, не противоречащей нормам закона 2003 года и утрачивают силу с 01 января 2009 г.

Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в РФ» от 06.07.1991г. № 1550-1, принятый еще Верховным Советом РСФСР, предусматривает достаточно широкие  полномочия органов местного самоуправления в области охраны природы и  использования земли. В частности, в соответствии со статьей 71 вышеназванного закона, городская администрация  – осуществляет управление и контроль в области использования и  охраны земель, вод, лесов и недр, атмосферного воздуха, других природных  ресурсов, обеспечивает проведение мероприятий  по охране окружающей среды, организует проведение экологической экспертизы, принимает решения о наложении  штрафов за ущерб, причиненный  природной  среде.

Принятый 12 августа 1995г. Федеральный Закон № 154-ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в РФ». Явился важным документом для становления  и развития местного самоуправления в России, поскольку именно на основании  данного закона принимались уставы, устанавливались финансовые и экономические  основы местного самоуправления.