Полномочия органов местного самоуправления в сфере природопользования и охраны окружающей среды в условиях Нижнего Новгорода

Анализ текста закона  дает основание сделать  вывод о том, что он далеко не совершенен, и не все нормы, реализовывались  на практике. В частности, в законе не было четкого правового разграничения  полномочий между органами государственной  власти (федеральными и субъектов  Федерации) и органами местного самоуправления. Кроме того, проблема  недостаточного обеспечения финансово-экономической  самостоятельности муниципалитетов  так и не была решена.

В экологической  сфере указанным законом установлены  основные  полномочия муниципалитетов, это: участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования, контроль за использованием земель.

Федеральным законом  «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003г. № 131-ФЗ, внесены значительные коррективы в правовое регулирование местного самоуправления в РФ.  В частности, законом более четко регламентированы задачи и функции муниципальных  органов, более подробно прописаны  экономические основы осуществления  местного самоуправления.

Обращает на себя внимание, что новый закон  существенно изменяет характер законодательства о местном самоуправлении, ограничивая  возможность контроля субъектов  РФ за органами местного самоуправления.

Здесь следует  отметить, что в области охраны окружающей среды, данным законом предоставлены  полномочия муниципальным районам  и городским округам по вопросам организации мероприятий по охране окружающей среды, организации  благоустройства  и озеленения территории создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных  местностей и курортов.

Обращает на себя внимание, что нормы статьей 15  и 16 указанного закона, которые  устанавливали компетенцию муниципальных  районов  и городских округов  по вопросам организации и осуществления  экологического контроля объектов производственного  и социального назначения, были вскоре исключены Федеральным законом  от 31.12.2005г. № 199-ФЗ. 

Анализируя федеральные  законы, следует отметить, что Федеральным  законом от 06.10.2003г.  № 131-ФЗ органам  местного самоуправления предоставлены  более существенные полномочия по «организации мероприятий по охране окружающей среды», чем простое «участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования», или

«обеспечение  проведения мероприятий по охране окружающей среды», установленные в ранее  принятых законах.

В этой связи  следует подчеркнуть, что в любом  случае  перекладывание компетенции  по вопросам природопользования и охраны окружающей среды на муниципальный  уровень требует, как минимум  разработки эффективной системы  реализации этого закона, как максимум, передачи  финансовых средств для  реализации полномочий муниципальным  органам.

 В противном  случае и дальше будет «углубляться  противоречие между двумя тенденциями:  сверху вниз идет сброс дополнительных  обязанностей по решению местных  и государственных задач, а  снизу вверх увеличивается откачка  финансовых средств, и сокращается  для муниципальных бюджетов в  общей бюджетной массе России».

 В конце  2004 года федеральным законом №  122  были внесены изменения   не только в социальную сферу,  значительным изменениям подверглись   все сферы общественных отношений,  в том числе экологическая.  Указанный закон расширил полномочия  органов местного самоуправления  в сфере отношений, связанных  с охраной окружающей среды.

В настоящий  момент к вопросам местного значения муниципального района относятся: организация  мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;  организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Вопросы местного значения городского округа: это-организация  мероприятий по охране окружающей среды  в границах городского округа; - организация  сбора, вывоза, утилизации и переработки  бытовых и промышленных отходов.

Предметы ведения  местного самоуправления регулируются также законодательными актами  субъектов Федерации.

 На уровне  Нижегородской области действуют  следующие нормативные акты, устанавливающие  полномочия органов местного  самоуправления в экологической  сфере:

Во-первых, Закон  Нижегородской области от 08.04.1996г. № 27-З «Об организации местного самоуправления в Нижегородской  области».

К вопросам государственного значения, в решении которых принимают  участие органы местного самоуправления, в соответствии с данным  законом, отнесены: участие в природопользовании, охране окружающей среды и обеспечении  экологической безопасности.

Во-вторых, Устав  Нижегородской области, статьей 11 которого  установлено, что в регионе осуществляются меры по охране окружающей среды и  обеспечению экологической безопасности.

Отметим, что  в ранее действовавшей редакции Устава области, были более подробно прописаны экологические требования, в частности, указывалось, что в  регионе обеспечиваются  обязательность государственной  экологической  экспертизы, осуществляется охрана биологического разнообразия,  реализуются меры, обеспечивающие экологическую безопасность. Особой охране подлежат государственные  природные заповедники, заказники, памятники природы, редкие виды растений и животных.

Кроме того, законами области устанавливаются лимиты, экологические стандарты и нормативы  платы за использование природных  ресурсов и загрязнение окружающей среды, предоставляются льготы при  внедрении  природоохранных технологий.

Таким образом, законодательство Российской Федерации  и ее  субъектов создало  достаточную  правовую базу для участия органов  местного  самоуправления в реализации задач по охране окружающей среды.

Но основной нормативный правовой акт муниципального образования, определяющий вопросы  местного значения – это его устав.

Уставом города Нижнего Новгорода к полномочиям  представительного органа местного самоуправления – Городской Думы относятся: определение порядка  осуществления муниципального земельного контроля, утверждение правил землепользования и застройки города, утверждение  местных программ использования  и охраны земель. Полномочия городской  администрации – это осуществление  муниципального земельного контроля, а также реализация полномочий в  области использования и охраны вод, лесов, недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, других природных ресурсов. Кроме того, установлены полномочия, предусмотренные федеральными законами об экологической экспертизе.

 В Уставе  города Нижнего Новгорода, действовавшем  до 01 января 2006 года к полномочиям  представительного органа местного  самоуправления (ст.22) были отнесены: определение порядка распоряжения  земельными участками, установление  порядка использования природных  ресурсов, так же объявление природных  объектов местного значения, представляющими  экологическую ценность, памятниками  природы.

Полномочия исполнительного  органа в области охраны окружающей среды (ст. 37) практически не претерпели изменений. К компетенции городской  администрации относились: управление и контроль в области использования  и охраны земель, вод, лесов, недр, атмосферного воздуха, растительного и животного  мира, других природных ресурсов, информирование население об экологической обстановке, а также принятие решения о  наложении штрафов за ущерб, причиненный  природной среде.

Следует отметить, что закрепление именно в уставе структуры и полномочий органов  местного самоуправления, является важнейшей  задачей муниципалитетов.

К сожалению, федеральный  законодатель крайне непоследователен в установлении компетенции органов  местного самоуправления в экологической  сфере. Этот вывод достаточно наглядно подтверждают постоянные изменения, вносимые в федеральный закон «Об охране окружающей среды».

Федеральным законом  от 29.12.2004г. № 199-ФЗ «О внесении  изменений  в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением  полномочий органов государственной  власти субъектов РФ по предметам  совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а  также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» в закон «Об охране окружающей среды» были внесены изменения, касающиеся в частности введения муниципального экологического контроля. 

Однако Федеральным  законом от 31.12.2005г. № 199-ФЗ данные изменения  были исключены (в частности ст. ст. 68,68.1.).

Отметим, что  единая структура природоохранных  органов на уровне местного самоуправления в настоящее время отсутствует. Большинство структурных подразделений  именуются управлениями (комитетами, департаментами, отделами) охраны окружающей среды (природных ресурсов, экологии) соответствующего муниципального образования. Однако есть и иные  оригинальные названия. Например, в г. Иркутске –  отдел охраны окружающей среды городского комитета по делам горожан, в г. Улан-Удэ  – Комитет  по строительству, в  г. Ростове – на – Дону – муниципальная  инспекция, а в г. Воткинске –  Управление водолесопользования и природных ресурсов. Это допустимо, поскольку статья 68 закона «Об охране окружающей среды» предусматривала осуществление муниципального экологического контроля, как органами местного самоуправления, так и уполномоченными ими органами.

В г. Н. Новгороде  основными полномочиями в области  охраны окружающей среды и природопользования наделен Комитет охраны  окружающей среды и природных ресурсов, входивший  ранее в  структуру органа местного самоуправления. Позже в структуре  администрации города Н. Новгорода  произошли изменения, которые привели  к тому, что  в настоящее время  из структуры органов местного самоуправления Комитет исключен. Его функции  переданы муниципальному учреждению «Комитету  охраны окружающей среды и природных  ресурсов», не входящему в утвержденную Городской Думой структуру городской  администрации.

Следует особо  подчеркнуть, что пунктом 3.3. Постановления  Администрации г. Н. Новгорода от 16.06.2003г. № 64 «О муниципальных предприятиях города Нижнего Новгорода и муниципальных  учреждениях города Нижнего Новгорода», учреждению предоставлено право  осуществлять  предпринимательскую  и иную приносящую доход деятельность.

С нашей точки  зрения, наделение муниципального учреждения, которое может заниматься, в том  числе, и коммерческой деятельностью  властными полномочиями в области  охраны окружающей среды, приводило  к нарушению действующего законодательства.

В первую очередь  – закона «О конкуренции  и ограничении  монополистической деятельности на товарных рынках», статья 7 которого запрещает  совмещение функций органов местного самоуправления с функциями  хозяйствующих  субъектов, а также наделение  хозяйствующих субъектов функциями  органов местного самоуправления.

Как известно, муниципальные  правовые акты могут быть отменены, или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, судом, а в части, регулирующей осуществление  органами местного самоуправления отдельных  государственных полномочий, переданных им федеральными законами, - уполномоченным органом государственной власти РФ. В связи с этим, Федеральная  антимонопольная служба, в чьей компетенции  находится рассмотрение  данного  вопроса, обратила внимание на признаки нарушения антимонопольного законодательства.  Антимонопольный орган – специально уполномоченный Федеральный орган  исполнительной власти, который осуществляет государственное управление в сфере  антимонопольной деятельности. 

Антимонопольный орган осуществляет государственный  контроль за соблюдением законов, регулирующих отношения в области конкурентного  права – рассматривает факты  нарушения антимонопольного  законодательства, принимает по ним решения и  выдает предписания в пределах своей  компетенции.

Отметим, что  нормы закона о конкуренции распространяются на соответствующие отношения, влияющие на конкуренцию и складывающиеся с участием, в том числе и  органов местного самоуправления. Под  действие норм данного закона подпадают  и так называемые иные органы и  организации, наделенные функциями  и правами органов власти.

Речь идет, в  том числе, об учреждениях, создаваемых  органами местного самоуправления, которые  на платной основе без законных на то  оснований реализуют некоторые  функции властных органов. В рассматриваемом  нами случае, указывается, с одной  стороны, на осуществление контрольно-надзорных  функций муниципальным учреждением  «Комитетом охраны окружающей среды  и природных ресурсов», а с  другой стороны, на вторжение в сферу  свободного предпринимательства муниципального органа.