Сущность и природа местного самоуправления

Введение

       Местное самоуправление – одна из основ  конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который  наряду с принципом разделения властей  определяет систему управления. Одна из основных целей местного самоуправления – объединение людей, превращение  их в общность с близкими каждому  целями. Во всем мире вопросам местного самоуправления отводится значительная роль; оно рассматривается как  нижний уровень управления, неотъемлемый признак демократического государства, школа политических лидеров. В нашей  стране местному самоуправлению уделяют  все большее внимание как одному из атрибутов российской государственности, необходимому элементу демократической  организации государственной и  общественной жизни каждого государства.

       В курсовой работе была сделана попытка рассмотреть сущность местного самоуправления и раскрыть его природу.

       Вопрос  о сущности местного самоуправления теснейшим образом связан с политико-правовой природой этого явления.  Впервые  теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX века в Бельгии и Франции. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Аренс) считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления.  «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее».  Наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью признавалась четвертая власть ¾ местная (муниципальная, коммунальная, общинная).

       Эту теорию сменила хозяйственная теория. Ее представители  (Р. Моль,  А. Васильчиков) сделали упор не только на признание  самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и  на содержание коммунальной деятельности. Местное самоуправление считалось  чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности.

       Обе эти теории являются разновидностями  общественной теории, которая видит  сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования  одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов  – политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы.  Наибольшая популярность данной теории в России относится к 60-м годам XIX века.

       Большее распространение получила так называемая юридическая теория. По мнению ее представителей (Г. Еллинек,  Е. Мейер, Н. Коркунов, Б. Чичерин), органы самоуправления не являются органами государства, но государство  уступает им ряд правительственных  прав в полном объеме, признавая  тем самым их независимость и  неприкосновенность.

       Одновременно  появилась государственная теория самоуправления, основные положения  которой были сформулированы Л. Штейном, Р. Гнейстом и более подробно развиты  в России Н. Лазаревским, А. Градовским, Б. Безобразовым. Пик популярности данной теории в России приходится на середину 70-х годов прошлого столетия. Сторонники этой теории рассматривали местное  самоуправление как часть государства. Всякое управление публичного характера  есть дело государственное. Происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей  на службу государственным интересам  и целям.

       В настоящее время практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло свое отражение в современной трактовке этого понятия. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Историческое развитие местного самоуправления

     1.1. Историческое развитие местного самоуправления в дореволюционной России

     Развитию  местного самоуправления в дореволюционной  России дали толчок земская и городская  реформы Александра II, которые преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М. Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.

     Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной  администрации, но свою деятельность они  осуществляли под контролем правительственной  бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские  органы самоуправления были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю правительственных органов.

Таким образом, существовало две системы управления на местах:

1) государственное  управление; 2) земское, городское  самоуправление. Разработчики Положения  1864 г., как и Городового положения  1870 г., находились под влиянием  общественно-хозяйственной теории  самоуправления, трактуя земские  учреждения как общественные  по своей сути органы (отличные  от государственных органов), решающие  общественно-хозяйственные вопросы  местной жизни.

      Однако  под влиянием получившей распространение  в литературе в научных и общественных кругах России в последней трети  XIX века государственной теории самоуправления, при Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). В результате в земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. Отмечая регрессивный характер новых Положений, Н.М. Коркунов писал: «Никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начала новое Положение не установило. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело».¹

      Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской  революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской  реформе. Предполагалось, в частности  ввести земское самоуправление на волостном  уровне. Осуществить эту реформу  в полной мере не удалось: последовала  Октябрьская революция 1917 г. 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1.2. Организация местного самоуправления в советский период.

      Циркуляром  Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г. были распущены городские и  земские органы самоуправления, выступающие  против Советской власти, а остальные  органы самоуправления вливались в  аппарат местных Советов, «дабы  не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой».

      Идея  местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность  органов самоуправления (кстати являющаяся составной частью марксистко-ленинского учения о социалистическом государстве  и построении коммунизма), вступила в противоречие с практическими  задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой  своей природе государством централизованным.

      В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов  государственной власти. Местные  Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого  централизованного государственного аппарата управления.

      После принятия Конституции СССР 1936 г. и  Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы России, как  и других союзных республик, стали  избираться на основе всеобщего, равного  и прямого избирательного права  при тайном голосовании.

      Теория  советского государственного права  рассматривала местные Советы как  представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Этот принцип был сформулирован  В.И. Лениным, который развил применительно  к Советам положение К. Маркса о Парижской Коммуне как «работающей  корпорации» в одно и то же время  законодательствующей и исполняющей законы. Критикуя теоретические воззрения о развитии демократии, самоуправления буржуазных (с точки зрения В.И. Ленина) правоведов и учёных, он писал, «что спорами и разговорами о далёком будущем они подменяют насущный и злободневный вопрос сегодняшней политики: экспроприацию капиталистов, превращение всех граждан в работников и служащих одного крупного «синдиката», именно: всего государства, и полное подчинение всей работы всего этого синдиката государству действительно демократическому, государству Советов рабочих и солдатских депутатов»¹. Реализация этой ленинской идеи (чтобы «любая кухарка могла управлять государством») осуществлялась на протяжении всего советского периода. Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР насчитывалось свыше 50 тысяч, а в РСФСР ¾ около 28 тысяч местных Советов, в которых работали миллионы советских граждан.

      Местные Советы имели собственный исполнительный аппарат, который ими формировался (из состава же депутатов Совета) и действовал под их руководством. Кроме того, депутаты образовывали различные постоянные комиссии Советов (например комиссии: по промышленности и транспорту; здравоохранению; народному  образованию и культуре и т.д.), а также вели работу в своих  избирательных округах. На сессиях  Советов заслушивались отчёты о  работе исполнительных комитетов, отделов  управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий, других органов, образуемых местными Советами. Вся  работа местных Советов проводилась  на основе перспективных планов, состоявших из наказов избирателей, принятых к  исполнению данным Советом и других мероприятий, которые якобы должны были бы способствовать решению общегосударственных  и идеологических задач дальнейшего  совершенствования социализма и  построения коммунизма.

      Однако  местные Советы так и не обрели качеств «работающих корпораций», т.е. органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституционные  полномочия, позволяющие осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

      Партийное руководство Советами всех уровней  осуществлялось по следующим основным направлениям:

      а) разработка мероприятий и политической линии Совета по реализации политики партии;

      б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку, обучение воспитание кадров, работающих в Советах;

      в) контроль за деятельностью советских  органов по реализации партийных  директив.

      Кроме того, местные Советы находились также  и в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально  исполнительные комитеты были подотчётны и подконтрольны Советам, а на практике получалось так, что аппарат  исполнительных комитетов видел  в депутатах своих общественных помощников, «реализаторов» постановлений  и решений исполкомов.

      В конце 80-х и в начале 90-х годов  были сделаны первые шаги на пути утверждения  принципиально иных начал организации  управления на местном уровне, нежели те, что были при советской организации  власти. Однако попытка ввести местное  самоуправление путём принятия союзного (1990 г.), а затем российского (1991 г.) законов о местном самоуправлении, не реформируя, по сути, прежнюю систему, не дала ожидаемых результатов. Местное  самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни, в должной  мере, в правовом отношении.

     1.3 Основные тенденции становление и развитие местного самоуправления в России на современном этапе.

      Не  отрицая того, что в советский  период идеи местного самоуправления не были полностью чужды доктрине и практике тех лет, нужно признать, что понятие «местное самоуправление»  в то время отсутствовало и  в законодательстве страны, и в  практической деятельности местных  органов власти. Официальное и  публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего  процесс демократизации  в гражданском  обществе произошло лишь в последние  годы.