Взаимоотношение муниципальной и государственной власти

    Третьим основным направлением (функцией) в деятельности указанного Министерства можно назвать осуществление взаимодействия с другими министерствами, ведомствами, политическими, общественными, а также международными организациями с целью создания благоприятных политических и экономических условий для финансирования и развития образования в России.

    Наконец, четвертой важнейшей функцией Министерства образования и науки РФ является поддержание единства образовательного пространства России как и равенства возможностей регионов в области образования, что также является неизмененным условием сохранения единой образовательной системы России.

    При осуществлении правового регулирования  в установленной сфере деятельности Министерство образования и науки Российской Федерации не вправе устанавливать не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав не государственных коммерческих и не коммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрена Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

    Министерство  образования и науки Российской Федерации возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый  от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство образования и науки Российской Федерации полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации. Количество заместителей Министра устанавливается Правительством Российской Федерации. Структурными подразделениями Министерства образования и науки Российской Федерации являются департаменты по основным направлениям деятельности Министерства. В состав департаментов включаются отделы.

    Ведомственными  органами управления образованием являются различные подразделения соответствующих ведомств (главные управления, отделы и др.). Они могут быть специализированными и управлять подведомственными образовательными учреждениями либо осуществлять такие функции наряду с другими.

 Региональный  уровень управления образованием - это необходимое звено при  децентрализированном управлении.

    В соответствии со ст. 29 Закона об образовании  в ведении субъектов Российской Федерации в области образования  находятся:

    1) определение и осуществление  политики в области образования,  не противоречащей политике Российской  Федерации в области образования;

    2) законодательство субъектов Российской  Федерации в области образования;

    3) определение особенностей порядка  создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений;

    4) осуществление федеральной политики  в области образования, финансовое подкрепление государственных гарантий доступности и обязательности основного общего образования путем выделения субвенций местным бюджетам;

    5) разработка и реализация республиканских,  региональных программ развития  образования, в том числе международных,  с учетом национальных и региональных  социально-экономических, экологических,  культурных, демографических и других особенностей;

    6) формирование государственных органов  управления образованием и руководство  ими, назначение руководителей  этих органов (по согласованию  с федеральными органами управления  образованием);

    7) создание, реорганизация и ликвидация  образовательных учреждений соответствующего  подчинения; лицензирование образовательных  учреждений, за исключением лицензирования на право ведения образовательной деятельности по программам высшего профессионального и послевузовского профессионального образования;

    8) установление национально-региональных  компонентов государственных образовательных стандартов;

    9) формирование бюджетов субъектов  Российской Федерации в части  расходов на образование и  соответствующих фондов развития  образования;

    10) установление местных налогов  и сборов на цели образования;

    11) установление республиканских, региональных  нормативов финансирования образования;

    12) организация финансирования местных  органов управления образованием и образовательных учреждений, оказание им посреднических услуг в части материально-технического обеспечения;

    13) установление дополнительных к  федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений;

    14) установление дополнительных к  федеральным льгот обучающимся,  воспитанникам и педагогическим  работникам образовательных учреждений, а также видов и норм материального  обеспечения указанных обучающихся,  воспитанников и педагогических  работников;

    15) информационное обеспечение в  пределах своей компетенции образовательных учреждений, организация издания учебной литературы, разработка примерных учебных планов и программ курсов, дисциплин;

    16) организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации педагогических  работников;

    17) обеспечение соблюдения законодательства  Российской Федерации в области  образования и контроль исполнения  государственных образовательных стандартов;

    18) издание нормативных документов  в пределах своей компетенции.  Содержание данной ст. 29 неразрывно  связано со ст. 28, 30, 31, 37 Закона.

    Нормы ст. 29 опираются на положения Конституции  РФ, закрепляющей государственно-правовой статус субъектов РФ. Компетенция  субъектов РФ в области образования - совокупность властных полномочий, отнесенных Конституцией, законодательством РФ, законодательством и правовыми  актами субъектов Федерации к их ведению в сфере образования. Одной из сторон правоотношений, возникающих на основе норм ст. 29 Закона об образовании, непременно является субъект Федерации. Что же касается второй стороны правоотношений, то ею может быть как Российская Федерация, так и разнообразные юридические и физические лица (образовательные учреждения, их руководители, органы управления образованием, педагогические кадры и т.д.).

    Закрепляя правовой статус субъектов Федерации, нормы ст. 29 Закона об образовании  не устанавливают, какие конкретно  органы эту компетенцию реализуют. Общие принципы распределения этой компетенции установлены в ст. 30 Закона «Об образовании», а детальные полномочия определяются законодательством и правовыми актами субъектов Федерации.

    Могут быть выделены две большие группы (два вида) правоотношений, возникающих  на основе ст. 29 Закона «Об образовании»: а) односторонние индивидуальные правоотношения (например, правоотношения, возникающие на основе п. 18 ст. 29 Закона об образовании - право субъектов Федерации издавать нормативные акты в рамках своей компетенции, вторая сторона этих отношений не определена; б) правоотношения с определением обеих сторон (п. 6 ст. 29), предусматривающий согласование с федеральными органами РФ назначения руководителей органов управления образованием соответствующего субъекта Федерации).

    Статья 29 Закона РФ об образовании наряду с  функциями закрепляет и основные полномочия субъектов Российской Федерации  в сфере образования (республики, области, края, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга). Перечисляемые в ней полномочия охватывают следующие основные сферы:

    а) осуществление федеральной политики в области образования;

    б) формирование системы органов управления образованием соответствующего субъекта Федерации;

    в) правовое регулирование и текущее  управление образованием на соответствующей территории в рамках своих полномочий;

    г) регулирование вопросов финансового  и материального обеспечения  образовательных учреждений и местных  органов управления образованием;

    д)      научно-методическое обеспечение системы образования. Проведенный нами сравнительно-правовой анализ позволяет отметить

    различную юридическую природу полномочий субъектов Федерации в сфере  образования. Значительная часть их производится от компетенции федеральных  органов. Деятельность субъектов Федерации, по сути, направлена на реализацию тех актов и решений, которые принимаются федеральными органами в области образования (осуществление федеральной политики) обеспечении соблюдения законодательства РФ об образовании. Другие полномочия дополняют и конкретизируют федеральные нормативы и стандарты в сфере образования (финансовое подкрепление государственных гарантий основного общего образования путем выделения субвенций местным бюджетам, установление национально-региональных компонентов, государственные образовательные стандарты и др.). Наконец, третья группа полномочий субъектов Федерации свидетельствует о вполне самостоятельном решении ими вопросов в сфере образования (создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений собственной подчиненности, установление местных налогов и сборов на цели образования и др.).

    Дополнительно, в сферу компетенции региональных управленческих структур в области  образования необходимо включить: планирование развития образования в рамках регионального экономического развития; разработку образовательной политики региона с учетом его специфики, в том числе национальной, этнической, географической, исторической; рассмотрение его задач и инфраструктуры в рамках общенациональной стратегии и доктрины развития образования в России. Важнейшей задачей регионального центра должно стать обеспечение подготовки и переподготовки педагогических и управленческих кадров для региона.

    Таким образом, на региональное образование  возлагаются новые для него задачи - развитие и поддержание горизонтальных связей с другими региональными центрами; обмен опытом и информацией о динамике регионального развития с целью взаимного согласования внутрирегиональной политики, для чего требуется значительно усовершенствовать информационную систему в регионах, наладить ее четкое функционирование.

    Характер  соотношения юридических прав и  обязанностей субъектов правоотношений, возникающих на основе норм ст. 29 Закона об образовании, во многом сопоставим с механизмом действия ст. 28 этого же закона.

    Большая часть норм данной статьи носит общий  характер и может быть применена  в единстве с другими нормативными предписаниями, в частности ст.ст. 30, 31, 33, 37 и др. Закона об образовании. Кроме того, нормы ст. 29 Закона об образовании должны быть подкреплены положениями законов об образовании субъектов РФ, другими правовыми актами, контролирующими статус субъектов Федерации и компетенцию их органов в сфере образования.

    Права субъектов Федерации в сфере образования обеспечиваются, в принципе, теми же средствами, что и статус субъекта РФ в целом. Эти правовые гарантии закреплены в ст. 76 Конституции РФ, которая запрещает федеральным органам вторгаться в пределы компетенции субъектов РФ. В такого рода случаях органы власти и управления субъектов Федерации вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с требованием признать соответствующие акты неконституционными. Конституции отдельных республик в составе РФ предусматривают дополнительные гарантии защиты своей компетенции и, в частности, право законодательного органа республики приостанавливать действия актов Правительства РФ, министерств и ведомств, противоречащих Федеративному договору. Реализации норм ст. 29 Закона об образовании способствуют и меры ответственности субъектов (санкции), предусмотренные в ст. 37,49 данного закона.