Федеративное устройство РФ

     В основном симметричными называют федерации  в Австрии, Германии (хотя в последней  земли неодинаково представлены в верхней палате парламента) и  Объединенных Арабских Эмиратах (где тоже существует неодинаковое представительство эмиратов в Национальном собрании).

     Асимметричная федерация предполагает наличие  частей с неодинаковым правовым положением, в ней есть субъекты и «несубъекты» с различиями в названиях. В качестве примера можно привести США, где существует неодинаковое юридическое положение штатов, федеральных территорий, федерального округа, ассоциированных государств²⁸.

     Существует  мнение, что теория асимметричной  федерации фактически отвергает  важнейший принцип построения федеративного  государства (формально-юридическое  равноправие субъектов).

     По  способу распределения и осуществления властных выделяют централизованные и децентрализованные федерации.

     Такое деление обладает определенной долей  условности, так как степень централизации может быть различной, и в некоторых случаях четко отнести ту или иную федерацию к какому-либо виду сложно (высокоцентрализованными федерациями называют Индию и Пакистан)²⁹.

     С точки зрения способа создания различаются  договорные, конституционные и конституционно-договорные федеративные государства.

     Договорные  федерации возникают на основе соглашения, договора, заключенного между самостоятельными государствами (так, например, шел процесс создания в 1922 году СССР и в 1787 году США). Договор может заключаться и между отдельными государственными образованиями, без какого-либо акта общего характера (таким образом, сначала создавалась конфедерация, ставшая затем федерацией, в Швейцарии).

     Конституционные федерации создаются в результате актов государственной власти, которые учреждаются обычно путем принятия конституции или поправок к ней (в 1956 году — Индия, в 1993 году — Бельгия).

     Вместе  с тем сторонники такого разделения федераций говорят, что нельзя поставить  непреодолимый рубеж между договорными  и конституционными федерациями. Создание федераций в США, Швейцарии, Германии и в некоторых других странах имело по существу договорно-конституционный характер³⁰.

     Итак, федерации подразделяются на симметричные и асимметричные; централизованные и децентрализованные; договорные и конституционные, конституционно-договорные.

     Но  можно заметить, что полностью симметричных федераций не существует, скорее всего, нет даже двух государств с одинаковой степенью централизации. Что касается выделения договорного и конституционного видов федераций, то федеративного государства, которое было бы создано только на основе письменного договора, без конституционного закрепления такого устройства, в истории не было. Кроме того, нельзя утверждать, что в федерациях, создание которых закрепилось сразу в конституции, не было договоренности об учреждении федеральной формы административно-территориального устройства государства.

     Помимо  видов федераций, указанных в  приведенной выше классификации, в  юридической науке выделяются и  другие виды федераций³¹:

     1)  Классический, который анализируется  на основе исторического опыта  США. Этот вид характеризуется следующими особенностями: договорной природой федерации, разделением предметов ведения между разными уровнями осуществления власти, ключевой ролью федеративной конституции, сочетанием двух уровней государственной власти и так далее;

     2) Дуалистический, который рассматривается  как система отношений властей  двух уровней, каждая из них  в пределах своих полномочий  независима от другой. Считается,  что такой федерализм не предусматривает  обязательного объединения штатов, земель в союзное государство (некоторые латиноамериканские государства, Португалия, Испания);

     3)  Кооперативный (модифицированная  модель дуалистического федерализма). В основе такой федерации лежит  идея объединения усилий центра  и мест для выполнения общих  задач и целей. Сторонники выделения этого вида федераций ссылаются на концепцию германского кооперативного федерализма, основанную на идее выгодного сотрудничества центра и субъектов федерации, взаимодополняющих друг друга.

     Таким образом, существующие на сегодняшний день классификации не содержат четких критериев для выделения видов федерации, поэтому зачастую в обоснование того или иного вида кладутся общие принципы построения любой федерации³².

     В различных классификациях, так или иначе, говорится о процессе создания федераций, и именно этот критерий нужно положить в основу разделения федеративных государств на виды. Поэтому, обобщая все вышеизложенные классификации, можно сделать вывод, что исходя из способа образования, можно выделить федерации, созданные «снизу», — те, которые образовались путем слияния самостоятельных государств либо произошли из конфедераций, как, например, Швейцария; созданные «сверху», то есть образованные в результате разделения единого государства на субъекты в ходе федерализации унитарного государства. Первоначальное создание федерации одним из вышеуказанных способов не исключает последующего изменения ее состава. Таким примером являются США, где 13 штатов стали основой федерации при ее создании, большинство включено позже, а часть штатов выделена из других.

     Способ  создания федерации («сверху» или «снизу») оказывает большое влияние на взаимоотношения между органами государственной власти и власти субъектов. В федерациях, созданных «снизу», за субъектами, как правило, сохраняется больший круг полномочий и они являются менее централизованными, что совершенно естественно, так как данные образования до создания федерации были полностью самостоятельными.

     Субъекты, которые до создания федеративного  государства не имели самостоятельных  полномочий, на первоначальном этапе должны быть более централизованными, так как наличие обширной компетенции по управлению на своей территории не приведет к положительным результатам, так как им нужно время для того, чтобы научиться эффективно реализовать свои полномочия на своей территории. Здесь нужно сознательно ограничивать объем полномочий субъекта, постепенно увеличивая его, а контроль за деятельностью органов управления в субъектах должны осуществлять органы государственной власти, тогда развитие федерации будет плавным и эффективным³³.

     Следовательно, отношение этих двух видов федераций к союзу также различно. Суть такого явления выразил Р. Эшли, который писал о причинах различного отношения к США «старых» и «новых» штатов: «Причина этого очевидна. Старые штаты рассматривают союз как свое творение, тогда как новые — как своего творца»³⁴.

     При классификации федерализма следует  говорить не о видах, как в федерации, а о моделях, поскольку, во-первых, такая терминология дает меньше поводов  для смешения этих понятий, а, во-вторых, слово «модель» несет в себе более широкий смысл по сравнению со словом «вид». Модель предполагает некий образец, содержащий в себе характеристики, обладая которыми те или иные субъекты следуют той или иной модели, в данном случае модели построения государства.

     Наибольший  интерес при исследовании данного вопроса представляют классификации А. Подберезкина и А. Дугина.

     Исследовав  двадцать четыре «конституционные федерации», А. Подберезкин разделил их на семь типов: западноевропейский, североамериканский, латиноамериканский, островной, афро-азиатский, нигерийский и российский³⁵.

     В западноевропейский тип входят Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария, старые западноевропейские демократии, связанные или не связанные  с национальной структурой населения, с длительными традициями самоуправления или независимой государственностью составных частей, устойчивым соотношением между политической и этнической идентичностью. К этому типу можно отнести Испанию, Великобританию, Финляндию, Италию.

     Североамериканский  тип охватывает США, Канаду, Австралию — старые англоязычные переселенческие федерации, созданные снизу в ходе строительства либеральной демократии, мало связанные с этническими и иными социальными различиями, то есть это федерации с устойчивой политической идентичностью, высокой децентрализацией государственной власти.

     Латиноамериканский  тип включает Мексику, Аргентину, Венесуэлу, Бразилию — старые переселенческие  федерации, созданные сверху в результате распада испанской и португальской  империй из частей их колоний, не связанные с этническими различиями, асимметричные, с большим числом субъектов и высокой централизацией государственной власти, сочетающейся с развитыми институтами самоуправления в субъектах. Многочисленность регионов и асимметричность федерации, создание новых полноправных субъектов путем деления старых штатов, особенно в районах нового освоения, традиционно использовались в латиноамериканских странах как способ регулирования внутрифедеральных отношений и снятия социальной напряженности.

     Островной тип включает Федеративные Штаты Микронезии, Коморские острова, молодые островные федерации, созданные в результате распада колониальных империй, асимметричные и слабо интегрированные.

     Афро-азиатский  тип представлен такими странами, как Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР - молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные сверху на базе компромисса между элитами существовавших прежде федеральных государств и/или национальными элитами регионов, ставших субъектами федерации, высокоасимметричные с сильными различиями в потенциале регионов, как правило, с сохранением существенных элементов авторитарного правления в центре и на местах. ЮАР, в которой процесс государственного строительства после слома режима апартеида еще не завершен, сочетает признаки афро-азиатского и переселенческого типов, то есть это регионы, основывающиеся на прежнем размежевании между независимыми бантустанами и традиционными историческими провинциями, возникшими в ходе освоения территории европейскими переселенцами.

     В нигерийский тип входят Нигерия, Пакистан, Эфиопия, Мьянма — молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми авторитарными режимами, возникшие в результате деколонизации, в которых принципы федеративного устройства использованы центральными властями «сверху» как средство сохранения единства разнородных в этническом, социальном и экономическом отношении регионов, асимметричные, со слабыми и формальными институтами самоуправления на местах, узаконенным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними.

     И наконец, российский федерализм, представляющий собой чрезвычайно эклектичное явление, сочетающее в себе многие элементы из советского и даже имперского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными наработками.

     Таким образом, в представленной классификации присутствуют, с одной стороны, критерии, которые употребляются, например, В.Е. Чиркиным в качестве основных при выделении видов федерации: правовре положение субъектов (симметричность и асимметричность), способ разделения властных полномочий (централизованность и децентрализованность), способ образования федераций (конституционные, договорные, конституционно-договорные). Однако, не они являются основополагающими в данной типологии, иначе классифицировать модели федерализма нужно было бы по-другому: например, все типы, кроме североамериканского, в основном являются централизованными и асимметричными. В этой же типологии отводится значительное место культурным, историческим, этническим, традиционным особенностям существующих федераций, и не только федераций, но и некоторых полуфедеральных государств.

     Существует  еще одна классификация, представителем которой является известный геополитик А.Г. Дугин, основанная на том, что в различных странах федерализм проявляет себя по-разному, и если отталкиваться от мысли, что в основе этого многообразия лежат различия культурного свойства, то можно выделить, по крайней мере, две модели федерализма: атлантистскую и евразийскую. В основе такого разделения лежит выделение Евразии как геополитического субъекта.

     А. Г. Дугин утверждает, что геополитическая  сфера является главной и приоритетной для характеристики функции центра в случае евразийского федерализма. Она диктует также целый ряд  второстепенных прикладных направлений, которые как составные элементы входят в общее русло геополитики. Во всем этом комплексе должны доминировать нейтралистский подход, гомогенная правовая, административная среда. Данный аспект связан с «евразийством» как геополитическим понятием, в котором сосредоточены ограничительные стороны подхода к федерализму - то, что лимитирует внутреннюю структуру федерализма как тенденции к автономизации регионов³⁶.

     Основное  отличие атлантистского федерализма  от евразийского,заключается не в том, что он в большей или меньшей степени централизован, автономен, коммунален или демократичен.

     Основные  различия между федерализмом атлантистского (США) и евразийского типа заключаются  в том, что субъектом первого  являются простые административно-территориальные  единицы, не имеющие никаких особых качественных характеристик, заселенные однородным населением, которое представляемо не как общины, народы, культуры и конфессии, а как атомарные индивидуумы, распределенные по количественному пространству. Евразийский федерализм является антитезой атлантистскому. Субъект евразийского федерализма исторически обусловлен, а не произволен, связан с общиной, а не с условно выделенным территориальным сектором, основан на непрерывных традициях, а не составлен искусственно. В данном случае проявляется различие между сухопутным континентальным цивилизационным типом (свойственным Евразии) и морским (свойственным англосаксонскому миру и США). Субъект общества сухопутного — коллектив, основанный на традициях, а субъект общества морского, модернистского — индивидуум, свободный и эгоистичный предприниматель-потребитель. Отсюда и различие в субъекте федерирования: система США есть просто промежуточная инстанция между отдельным индивидуумом и всем обществом в целом.