Федеративное устройство РФ

     Государственная целостность и ее составляющие - определяющая предпосылка нормального функционирования государства. Она является также важным условием равного правового статуса всех граждан независимо от их места проживания, одной из гарантий их конституционных прав и свобод. Именно поэтому государственная целостность рассматривается как особая ценность. Она защищена всей системой органов государственной власти: Президентом Российской Федерации, его полномочными представителями в федеральных округах, Правительством Российской Федерации, федеральными судами, Прокуратурой Российской Федерации и иными государственными структурами, а также установлением запрета на создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на нарушение целостности Российской Федерации⁵⁹.

     Разумеется, в основе существования любого демократического государства лежит добровольное согласие и подчинение. Та или иная территория входит в состав федеративного государства на правах субъекта, поскольку пребывание в этом статусе для нее с экономической, политической и социальной точек зрения более комфортно, чем существование вовне, в качестве полностью самостоятельной территории. При этом любое федеративное государство вынуждено соблюдать баланс самостоятельности и подчинения во взаимоотношениях центральной власти и регионов. Однако это не означает, что центральная власть не вправе применить санкции против собственного субъекта, не желающего «жить в мире и согласии» с остальными. Поскольку Конституция РФ относится к числу либеральных, то перечень этих санкций прямо в ней не указан. Однако признаки возможности федерального вмешательства в ней все же могут быть выведены аналитическим путем (ст. 55, 56, 77, 78 Конституции РФ). К тому же отдельные формы этого вмешательства в виде досрочного роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и отказ от прямого избрания главы субъекта избирателями введены новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁶⁰. Вопрос о пределах и формах федерального вмешательства подробнее будет рассмотрен ниже.

     Таким образом, государственный суверенитет и государственная целостность Российской Федерации, как основы ее конституционно-правового статуса, характеризуются как принципы, предопределяющие содержание остальных принципов федеративного устройства России и являющиеся важнейшей правовой характеристикой любого государства. Сущность суверенитета Российской Федерации в силу Конституции Российской Федерации и самой правовой природы заключается в исключении существования двух уровней суверенных властей, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть фактическом отсутствии независимости субъектов Российской Федерации как самостоятельных государств. В свою очередь, государственная целостность Российской Федерации означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается целостность и неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантируется единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы - рубля; устанавливается верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается единство систем государственной власти; государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Российской Федерации, территория каждого из них является неразрывной частью территории России; отсутствует, как и в других существующих федеративных государствах, право выхода субъектов. Конституционно-правовая значимость принципов государственного суверенитета и государственной целостности подкрепляется безусловным обеспечением их со стороны Российской Федерацией, но это - обязанность, осуществляемая «сверху», всем государством, то есть создать и сохранять все условия для существования и реализации данных принципов - обязанность всего государства перед своим народом, наделившим его частью своей суверенной власти, а также всех его субъектов, которые не должны совершать действия, подрывающие государственную целостность (издавать законы и иные нормативно-правовые акты, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам, подрывать экономическую мощь и независимость России), а, напротив, должны содействовать социально-экономическому и политическому укреплению и развитию страны, в том числе и в собственных интересах.  

2.3. Федеративные принципы единства системы

государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов и равенства субъектов как основы построения федерализма в Российской Федерации 

     Как было указано выше, все принципы федеративного устройства не существуют обособленно, а представляют собой комплексную систему, состоящую из взаимообусловленных элементов, которые в совокупности составляют ее единство. Следовательно, исследовать их необходимо в гармоничном взаимодействии и взаимовлиянии друг на друга.

     Принципы  единства системы государственной  власти, разграничения предметов  ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и  органами государственной власти субъектов  и равенства субъектов являются взаимодополняемыми и в совокупности представляют собой правовую базу для построения и структурной организации государственного механизма управления. Рассмотрим их более подробно.

     В любом современном государстве, основанном на принципе разделения властей, в том числе России, формируются минимум три самостоятельные ветви государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная (ст. 10 Конституции РФ).

     Каждая  имеет из них свою специфику как по содержанию деятельности, так и по порядку формирования. Органы законодательной власти всех уровней избираются населением соответствующей территории (всей страны или ее субъекта); органы исполнительной власти, поскольку образуют свою единую систему согласно ст. 77 Конституции РФ, назначаются уполномоченными органами государственной власти, судебной власти - назначаются на должность Президентом Российской Федерации для обеспечения большей независимости от иных ветвей государственной власти. Однако, несмотря на различие функций, основной целью деятельности всех ветвей государственной власти является обеспечение и защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, закрепленной в ст. 2 Конституции РФ. В этом смысле все перечисленные ветви государственной власти образуют единую систему органов.

     Единство системы государственной власти тесно связано с государственной целостностью и ею обусловлено. Целостная, хотя и федеративная, государственная организация предполагает единую систему власти. Она проявляется в суверенитете Российской Федерации, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на всю ее территорию, верховенстве федеральных законов. Структура государственной власти многосложная, и субъекты пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственной власти, а вне пределов компетенции Российской Федерации эти субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Однако они должны признавать конституционное разграничение компетенции между ними и Российской Федерацией в целом, верховенство федеральных законов и исполнять их⁶¹.

     При этом, система государственных органов субъектов устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, в согласии с федеральным законодательством, что направлено на обеспечение единства системы органов российского государства.

     Для реализации компетенции Российской Федерации (а значит, единого государственного руководства в этих пределах на территории всей страны) федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Серьезная гарантия единства системы государственной власти, прав Российской Федерации состоит в том, что Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории страны.

     Рассматриваемый принцип можно весьма условно  разделить «горизонтальное» и «вертикальное» проявление.

     Реализация  данного принципа по горизонтали  выражается в том, что федеральные  и региональные органы государственной власти, действуя в соответствии с принципом разделения властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой государственной власти - соответственно федеральной и региональной. Это достигается единством ключевых принципов функционирования, производностью полномочий от тех, которыми обладают Федерация или ее субъект, наличием совокупности организационно-правовых «сдержек и противовесов», при которых все органы данного уровня сообразно своим функциям в различных формах участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении.

     В вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов. Данный аспект требует, чтобы субъекты Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти, ориентировались на общие принципы и формы деятельности⁶². Это единство обеспечивается особым порядком формирования Федерального Собрания (подробнее этот вопрос будет рассмотрен ниже); верховенство Конституции РФ и федеральных законов, в том числе Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который включает меры ответственности органов государственной власти субъектов федерации за нарушение Конституции РФ и федеральных законов; деятельность Президента Российской Федерации как гаранта Конституции РФ в соответствии с ч. 2 ст. 80; осуществление федеральными органами государственной власти координационных полномочий⁶³; наличие судебного контроля, установленого ст. 46, 125 Конституции РФ, и прокурорского надзора⁶⁴.

     Относительно  функциональной деятельности Совета Федерации  Российской Федерации как гаранта  регионального представительства  в системе федеральных органов власти необходимо отметить, что в настоящий момент претерпевает значительные изменения порядок его формирования в тренде проводимой политики демократизации государственной системы. Дело в том, что ранее, в соответствии с Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»⁶⁵ и ст. 95 Конституции РФ Совет Федерации формировался из представителей каждого субъекта: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

     Однако с принятием Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» с 1 января 2011 членами Совета Федерации смогут становиться лишь депутаты региональных и местных органов власти, то есть только представители законодательных органов субъектов и, что немаловажно, входящих в их административно-территориальную структуру органов местного самоуправления. Иными словами, члены Совета Федерации уже будут являться избранными на региональные выборные должности, и, соответственно, порядок их утверждения самим Советом Федерации становится в некотором смысле анахронизмом, потому что они уже выбранные фигуры и уже выдвигаются непосредственно от избирателей⁶⁶. Поэтому существенно изменилась и процедура утверждения членов Совета Федерации в должности: теперь избранный член Совета Федерации должен приступить к осуществлению своих полномочий на 10-й день после своего избрания, а полномочия действующего сенатора прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании нового представителя от того же субъекта Российской Федерации. Указанная административная реформа направлена в первую очередь на укрепление основ и реализацию принципов федеративного устройства России.

       Еще одной немаловажной тенденцией развития современной системы государственной власти как единого, комплексного, но структурного аппарата управления является преобразование региональной системы органов исполнительной власти. Как уже было отмечено выше, федеративное государство - сложно устроенное образование. Одна из сложностей состоит в том, что федеральные органы власти преимущественно избираются всем населением страны, а субъекты, как государствоподобные образования, обладают значительной самостоятельностью в вопросах формирования собственных органов государственной власти. При этом их население и политическая элита при формировании этих органов руководствуются собственными, в ряде случаев «местническими», интересами, не всегда совпадающими с интересами государства. Особенно наглядно это проявляется при избрании главы субъекта. Недолгая демократическая история развития России показала: на должности губернаторов субъектов или президентов республик иногда избирались яркие личности, завоевавшие симпатии избирателей, но имевшие минимальные знания и опыт в управлении не только гражданскими структурами, но и экономикой вообще.

     Именно  этим обстоятельством объясняется  стремление центральной власти изменить порядок назначения глав субъектов. Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» введен новый порядок избрания президентов республик и губернаторов в остальных субъектах. Отныне они избираются не непосредственно населением, а законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в числе одного кандидата, рекомендованного на эту должность Президентом Российской Федерации. Неизбрание рекомендованного кандидата влечет за собой досрочный роспуск парламента субъекта⁶⁷.

     Ряд ученых полагает, что такой порядок нарушает право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти (ст. 3 и 32 Конституции РФ), а также противоречит смыслу ст. 77 Конституции РФ. Обосновывает данную точку зрения предположение, что если федеральный центр в целях обеспечения государственной целостности России стремится повысить личные качества избираемого главы субъекта Федерации, то согласно демократической природе устройства Российской Федерации и логике законодательства необходимо воспользоваться правом выдвижения кандидата на свободные, конкурентные выборы, но осуществлять этот выбор должны непосредственного избиратели⁶⁸. Тем не менее, Постановлением Конституционного суда РФ от 21 декабря 2005 года положение п. 1 ст. 18, согласно которым гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, признаны не противоречащим Конституции РФ⁶⁹.

     Далее, еще одной гарантией обеспечения принципа единства системы государственной власти является наделение Президента Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции рФ правом приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения данного вопроса соответствующим судом.

     Единство  системы государственной власти, однако, нельзя понимать как право федеральных органов государственной власти вмешиваться в деятельность региональных органов, подменять их и давать указания. В демократическом правовом государстве действует принцип собственной компетенции, за осуществление которой та или иная публично-властная структура несет как правовую, так и политическую ответственность и в осуществление которой никто не вправе вторгаться.