Унитаризм, федерация, конфедерация

К сожалению, объем работы не позволяет в полной мере рассмотреть  все проблемы российского федерализма  и, завершая данный вопрос, я хотел  бы сказать о том, какие направления  скорее будет включать реформирование федеративных отношений (а оно неизбежно): 

1. Укрепление целостности  РФ как единого федеративного  государства, укрепление единого  правового пространства, координация  правотворчества в регионах.

2. Последовательная реализация  конституционного равенства субъектов  Федерации во взаимоотношениях  с федеральными органами государственной  власти, что должно способствовать  преодолению фактического политического  и социально-экономического неравенства  субъектов Федерации.

3. Оптимальное разграничение полномочий  Федерации и ее субъектов. Чтобы достичь этого, необходимо более четко определить границы компетенции Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. Имеются предложения о необходимости проведения такого разграничения в федеральном отраслевом законодательстве.*

IV. Конфедеративная  форма государственного устройства

1. Понятие, признаки и  особенности конфедерации.

Конфедерация - форма государственного устройства, при которой госyдаpства, образующие  конфедерацию, полностью сохраняют свою независимость, имеют собственные органы государственной власти и управления, они создают специальные объединенные органы для координации действий в определенных целях (военные, внешнеполитические).

Как формы союза государств, сохраняющих  суверенитет в полном объеме, в  настоящее время не существует нигде, а разных этапах истории образовывались конфедерации, но после непродолжительного существования они распадались, либо обретали федеративную форму государственного устройства. По сути, совмещая в себе черты как международно-правовой, так и государственной организации, она под воздействием тех или  иных причин теряет равновесие, необходимое  для ее сохранения Решающее значение при этом имеют этнические и экономические  факторы. Характерно, что к федеративной форме устройства перешли только конфедерации с мононациональным составом (США, Германия)[11], аконфедерации с многонациональным составом (Австро-Венгрия, Норвегия и Швеция, Сенегамбия и ряд других) распались. Велико значение и экономических факторов. Фактически только они могут сбить волну центробежных тенденций и интегрировать конфедерацию в единое целое. Наиболее известны две конфедерации - североамериканская и швейцарская. В настоящее время Европа стремится к конфедерации (но только в экономическом вопросе)

США: С момента обретения независимости американские штаты образовали де-факто конфедеративное государство, в котором практически вся власть сохранялась за отдельными штатами. Конфедеративную форму устройства сохранили и первой общенациональной конституцией - Статьи Конфедерации. Статьи Конфедерации предусматривали орган представительной власти - Конгресс конфедерации, в котором каждый из штатов имел один голос. Конгрессу делегировались следующие полномочия: право объявлять войну, заключать договоры и вступать в союзы, формировать армию, чеканить монету, делать займы и т. д. Наиболее важные полномочия осуществлялись с согласия 9 из 13 штатов. От каждого штата в состав Конгресса конфедераций избирались от 2 до 7 делегатов (которые и составляли 1 голос). Статьи конфедерации не предусматривали учреждение исполнительной и судебной власти. Не принадлежали конфедерации и право взыскания налогов (Взносы на ее нужды определялись на основе стоимостной оценки и степени мелиоративной оснащенности земель штатов). Набор в армию осуществлялся отдельными штатами по квотам, "соразмерным с числом белого населения". Ущербность конфедеративной формы устройства проявилась уже в годы войны за независимость - Конгресс не мог содержать армию ввиду отказа штатов выплачивать взносы. Глубокий экономический кризис, развал финансовой системы и социальные потрясения - таким был фон, на котором разрабатывалась конституция США 1787 г., учредившая федеральную форму государственного устройства.

Швейцария: Сходна была судьба и швейцарской конфедерации. Образованная на основе союзного договора, по которому кантоны Швейцарии сохраняли свою независимость, а также все права, не делегированные союзу. Кантоны имели свою монету, гражданство, заключали торговые договора с иностранными государствами, определяли формы внутреннего управления. Жители одного кантона не имели права селиться в другом кантоне, если между властями кантонов не было соглашений по этому поводу. Союзной власти были предоставлены в основном политические и военные вопросы. Парламент Швейцарии - Сейм конструировался не как орган представительства, а как собрание уполномоченных от кантональных правительств. Делегаты Сейма подчинялись только данным им инструкциям и принимали лишь предварительные решения. Правительство союза - Исполнительный совет был лишен властных полномочий и самостоятельной финансовой базы. Все эти вопросы решались кантонами. С 1829 г. в условиях углубившегося экономического кризиса в Швейцарии началось движение за формирование нового союза власти. Итогом стало учреждение союзного государства ставшее фактически федеративным.[12]

Опыт истории североамериканской, швейцарской и др. конфедераций позволили  выделить следующие признаки, характерные  для этой формы государственного устройства:

1. Договорная форма образования  конфедерации. Большая часть конфедераций  была образованна на основе  соответствующих договоров;

2. Свобода выхода из  конфедерации (сецессии). В отличие  от федерации, где попытка сецессии  рассматривалась как мятеж, выход  же из состава конфедерации  означает расторжение договорной  связи с союзом;

3. Конфедерация не обладает  суверенитетом, суверенитет принадлежит  государствам, входящим в нее.  То есть никакие решения союзной  власти не имеют силы на  территории государства, входящего  в состав конфедерации, без их  согласия;

4. Предметы ведения конфедерации  ограниченны перечнем небольшого  и в целом незначительного  круга вопросов. Это - вопросы  войны и мира, внешней политики, формирование единой армии, общей  системы коммуникаций, разрешение  споров между субъектами конфедераций;

5. В конфедерации образуются не все государственные органы, а только те, которые необходимы для осуществления задач, выделенным по договорным актам;

6. В представительных органах  конфедерации делегаты представляют  не территориальные части или  население одного государства,  а суверенитет государства;

7. Постоянно действующие  государственные органы конфедерации  не обладают властными полномочиями. Акты конфедеративной власти  не содержат норм прямого действия  и адресованы к органам власти  субъектов конфедерации;

8. Субъектам конфедерации  принадлежит право нуллификации, то есть отказа в признании,  либо отказа в применении актов  союзной власти;

9. Бюджет конфедерации  формируется за счет добровольных  взносов субъектов конфедерации. Правом непосредственного налогообложения  конфедерация не обладает;

10. Субъекты конфедерации  имеют право устанавливать таможенные  и иные ограничения, препятствующие  передвижению лиц, товаров, услуг  и капиталов;

11. Как правило, в конфедерациях  отсутствует единая система денежного  обращения;

12. Воинские формирования  комплектуются субъектами конфедерации, причем нередко сохранялось их  двойное подчинение государственным  органам конфедерации и ее субъектам.

13. В конфедерации нет  союзного гражданства.

Конфедеративная форма государственного устройства может служить основой  для образования суверенных унитарных  или федеративных государств.

Существует мнение, что конфедерация может стать со временем весьма распространенным явлением. Алексеев С.С. пишет: "Не исключено, однако, что конфедерация (и даже конфедеративное государство) окажется в будущем конструктивной моделью  государственного устройства, в особенности  в условиях, когда распадаются  государства имперского характера, имевшие внешние атрибуты федерации, такие, как СССР, Югославия".[13]

2. Межгосударственные и  союзные образования

Межгосударственные образования  я хотел бы разобрать и показать особенности этого вида конфедеративных  государств на примере Содружества  Независимых Государств (далее СНГ) и роли в нем России.

Распад в 1991 году СССР не выстроил каменных стен на границах бывших союзных  республик. Объективные законы исторического  развития оказались сильнее амбиций  политиков. Россия с ее огромными  материальными и людскими ресурсами  стала центром экономической  интеграции, желанным потребителем неконкурентоспособной  на мировом рынке продукции стран  «ближнего зарубежья». Политический авторитет России позволяет ей с  большими или меньшим успехом  осуществлять миротворческие операции в горячих точках бывшего союза, выступать посредником в мирных переговорах между воюющими государствами.

Взаимоотношения с «ближним зарубежьем» подвержены влиянию  как внутренних, так и внешних  факторов. Сиюминутные политические выгоды от предвыборных обещаний вернуть  прежнюю спокойную жизнь в  рамках СССР, решить одним махом  проблему соотечественников в других республиках оборачивается недоверием со стороны соседей, желанием заручиться поддержкой более сильных стран  на случай непредсказуемого развития событий. При этом не остаются в стороне  и другие страны. Включение ими  в сферу своих интересов государств-участников СНГ становится причиной острых дипломатических  конфликтов. Тем не менее, Россия продолжает сохранять свое главенствующее положение  в СНГ и дальнейшее развитие событий  в этой области во многом зависит  от мудрости, терпения и гибкости политики нашего государства.

За время существования Содружества  был подписан ряд соглашений, касающихся вопросов обороны и охраны границ, денежно-финансовой политики, промышленности, транспорта, охраны окружающей среды.[14]

Итак, Содружество Независимых  Государств – это межгосударственное объединение, образованное Белоруссией, Украиной и Россией. В соглашении о создании СНГ, подписанном 8 декабря в Минске, эти государства констатировали, что СССР в условиях глубокого кризиса и распада прекращает свое существование, заявили о стремлении развивать сотрудничество в политической, экономической, гуманитарной, культурной и других, Армения, Казахстан, Молдавия, Таджикистан, областях. 21 декабря 1991 года к Соглашению присоединились Азербайджан Туркмения, Узбекистан, подписавшие совместно с Белоруссией, Украиной и Россией в Алма-Ате Декларацию о целях и принципах СНГ. В 1993 принят Устав СНГ, который предусматривает сферы совместной деятельности государств: обеспечение прав и свобод человека, координация внешнеполитической деятельности, сотрудничество в формировании общего экономического пространства, в развитии систем транспорта и связи, охрана здоровья населения и окружающей среды, вопросы социальной и иммиграционной политики, борьба с организованной преступностью, сотрудничество в оборонной политике и охране внешних границ. 

Созданы органы СНГ: Совет  глав государств, Совет глав правительств, Совет министров иностранных  дел, Межгосударственный экономический  совет, Межпарламентская ассамблея  с центром в Санкт-Петербурге и другие. Постоянно действующий  орган СНГ – Координационно-консультативный  комитет в Минске. Структуру межгосударственных органов см. в схеме 2.

Примером более тесного  взаимодействия и примером союзного государства можно считать Союзное  государство Белоруссии и России, договор о создании которого был подписан 8 декабря 1999 года. Он стал завершающим в серии документов, являющихся правовой основой этого образования (2 апреля 1996 года был подписан договор об образовании Сообщества России и Белоруссии, а через год – Договор о Союзе Белоруссии и России). 

Союз создан в целях  обеспечения мирного и демократического развития, укрепления дружбы, повышения  благосостояния народов Белоруссии и России, обеспечения социально-экономического развития обоих государств, проведение согласованной политики в области  внешних отношений и обороны, формирования единой правовой системы  демократического государства.

В основу деятельности Союзного государства положены принципы суверенного  равенства государств-участников, добровольности, добросовестного выполнения своих  обязательств. Союз не является закрытым образованием, поэтому любое государство, являющееся субъектом международного права, разделяющее цели и принципы Союзного государства и готовое  принять на себя обязательства, обусловленные  членством в нем, может с согласия других государств-участников присоединиться к нему. Договор устанавливает  и процедуру выхода: для этого  проводится референдум и на основании  его результатов государство-участник может принять решение о выходе с уведомлением об этом высшие органы Союзного государства и других участников. Через 18 месяцев после референдума, на котором было поддержано решение о выходе, договор о создании Союзного государства прекращает свое действие в от ношении выходящего государства.

К исключительному ведению  Союзного государства относятся:

-   создание единого экономического пространства;

-   единая валютная, налоговая и ценовая политика;

-   объединенные транспортная и энергетическая системы;

-   система технического обеспечения вооруженных сил;

-   бюджет и управление собственностью Союзного государства и др.

В сферу совместного ведения  Союзного государства и государств-участников:

-   принятие в состав Союза других государств;

-   совместная оборонная политика;

-   гармонизация законодательства государств-участников;