Республика Татарстан как субъект финансовых правоотношений

Одним из нерешенных вопросов на уровне финансово-правового регулирования остается несовершенство государственного финансового контроля в субъектах РФ.

В России сегодня  отсутствует не только единая система  финансового контроля, но и единая концепция ее формирования. Формирование органов государственного и негосударственного финансового контроля в Российской Федерации все еще продолжается. Свою специфику на этот процесс накладывает пока еще становление рыночной экономики. Можно констатировать, что работа по формированию всей системы финансового контроля в целом и контрольных органов в частности, проводимая в стране, пока недостаточно эффективна. Неэффективность этой работы можно связать с отсутствием образцов, которые могли бы служить ориентиром в формировании контрольной системы. При этом работу по совершенствованию организации финансового контроля необходимо начинать с выявления существующих проблем, ограничивающих достижение поставленных задач, а также факторов, вызывающих эти проблемы.

Проблемы, связанные  со слабой нормативно-правовой базой, регламентирующей осуществление финансового контроля в Российской Федерации составляют такие правовые упущения, как:

- отсутствие  четкой законодательной определенности  полномочий контрольных органов;

- смешение контрольных  функций органов, пересечение  их сфер деятельности;

- неопределенность  круга объектов финансового контроля; отсутствие алгоритма и порядка  реагирования на выявленные нарушения  как органов, так и объектов  контроля; низкая оперативность  принятия нормативных правовых  актов, регулирующих деятельность по осуществлению финансового контроля; отсутствие четких внутренних стандартов составления нормативно-правовых актов;

- «оторванность»  стратегического финансового контроля  от текущего финансового контроля⁷⁵.

Поэтому требуется  четкая система нормативно-правового регулирования финансового контроля в РФ. В данном аспекте представляется, что в обязательные системообразующие элементы системы государственного финансового контроля должны входить компоненты регионального финансового контроля. В целях качественного улучшения правового регулирования бюджетных отношений в стране финансовый контроль регионального уровня также должен быть эффективным и целесообразным. К сожалению, региональное законодательство также не лишено положений, требующих четкого регулирования, тогда как необходимо понимать «о наличии тесной взаимосвязи между результатами деятельности контрольно-счетных органов и тенденцией ускорения социально-экономического развития»⁷⁶.

Следует отметить, что в последнее время государством предпринимаются попытки упорядочения норм в сфере государственного и муниципального финансового контроля. В частности, об этом свидетельствует принятый 07 февраля 2011 г. федеральный закон № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»⁷⁷, который вступит в силу с 01 октября 2011 года. Меры в данном направлении предприняты и самой Республикой Татарстан. По мнению Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина, на данный момент в стране наблюдается явный переизбыток контролирующих органов. Причем перевес идет за счет системы исполнительной власти, в которой только на федеральном уровне действует 28 различных органов, имеющих самые широкие полномочия в сфере контроля и надзора⁷⁸. Поэтому одним из проблем остается вопрос о координации контрольной деятельности органов различных уровней власти и ведомственной принадлежности. В Республике данная проблема была решена посредством создания координирующих структур с участием представителей основных органов финансового контроля, а именно, был создан Межведомственный координационный совет по вопросам государственного финансового контроля в Республике Татарстан⁷⁹, который осуществляет свою деятельность на основе принципов:

- самостоятельности органов государственного финансового контроля при выполнении согласованных решений и проведении совместных мероприятий в соответствии с установленным законодательством разграничением функций и полномочий;

- системного  планирования деятельности органов государственного финансового контроля при осуществлении контрольных функций;

- ответственности  руководителей каждого контрольного  органа Республики Татарстан  за выполнение совместных решений  в пределах предоставленных им  законодательством полномочий.

В состав Совета входят представители основных контролирующих органов Республики Татарстан.

Следует также  отметить, что в целях осуществления  независимого парламентского финансового  контроля в республике создан постоянно  действующий орган государственного финансового контроля - Счетная палата Республики Татарстан, правовой статус которой определен Законом РТ от 07 июня 2004 г. № 37-ЗРТ «О Счетной палате Республики Татарстан»⁸⁰.

Более того, в  основных законах субъектов РФ - уставах и конституциях данных субъектов, «как правило, содержатся общие нормы о бюджетной системе субъекта РФ и о бюджетных полномочиях государственных органов власти субъекта РФ»⁸¹. Данное правило реализовано и в нормах Конституции Республики Татарстан⁸², статья 87 которой содержит следующую норму: «Для осуществления государственного контроля за исполнением бюджета Республики Татарстан Государственный Совет образует Счетную палату Республики Татарстан, состав, порядок деятельности и полномочия которой определяются законом». 

По мнению Н.А. Саттаровой, не может идти речь о том, что одним из принципов осуществления Счетной палатой Республики Татарстан контроля является принцип независимости (ст. 3 Закона о Счетной палате РТ), если Закон о Счетной палате республики содержит норму об осуществлении процессуально-принудительных полномочий при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний по согласованию с Государственным Советом Республики Татарстан (ст. 24).

При изучении статуса Счетной палаты Республики Татарстан следует обратить внимание на те изменения, которые были внесены в Закон о Счетной палате РТ Законом РТ от 18 апреля 2011 г. № 11-ЗРТ «О внесении изменений в статью 12 Закона Республики Татарстан «О Счетной палате Республики Татарстан»⁸³. В соответствии с изменениями область действий контрольных полномочий Счетной палаты Республики Татарстан не распространяется на налоговые льготы, предоставленные органам местного самоуправления, хозяйствующим субъектам и некоммерческим организациям. Право контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах принадлежит налоговым органам и не может передаваться Счетной палате как органу, созданному для осуществления финансового контроля за расходованием бюджетных средств.

При этом по ФЗ «О Счетной палате РФ»⁸⁴ полномочия Счетной палаты РФ на деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

Следует отметить, что состояние государственного финансового контроля в Республике Татарстан напрямую зависит от состояния контроля в Федерации в целом. В вопросе, например, организации налогового контроля полномочия субъектов РФ ограничены, поскольку налоговые органы являются федеральными органами исполнительной власти. При этом усиление налогового контроля признается как объективная необходимость. Так согласно данным на «сером» рынке занято почти 242 тыс. человек, а это порядка 7 – 10 млрд. рублей в виде возможных налоговых платежей в бюджет Республики Татарстан⁸⁵. Отмеченное еще раз подтверждает необходимость тесной координации действий республиканских властей и РФ.

Также следует  остановиться на следующем. Бюджетный  кодекс РТ гласит, что органы исполнительной власти Республики Татарстан (органы местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств. В данном направлении высшим исполнительным органам необходимо, на наш взгляд, разработать основные (типовые) стандарты осуществления внутреннего аудита, поскольку как свидетельствует опыт прошлых лет большинство органов государственной власти и федерального уровня не имеют правил внутреннего контроля.

Одним из участков проявления бюджетных полномочий Республики Татарстан  является реализация прав и обязанностей в межбюджетных отношениях – отношения между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и органами местного самоуправления, основе которых лежит жесткое разделение между субъектами бюджетного права денежных средств, выделяемых на финансовое выравнивание и на исполнение  переданных государственных полномочий⁸⁶. Бюджетные полномочия Республики в данной сфере ранее были перечислены.

Отметим лишь, что  формирования системы межбюджетных отношений должно стать законодательно установленное рациональное разграничение как полномочий между уровнями власти - федеральной, региональной и муниципальной, так и соответствующее распределение доходных источников между федеральным бюджетом, региональными и местными бюджетами в целях приведения их в соответствие с расходными обязательствами органов власти разных уровней.

Проблема  разграничения расходных полномочий на уровне субъектов федерации и органов местного самоуправления остается одной из самых актуальных в бюджетной политике государства. Бюджетный кодекс проблему разграничения расходных полномочий обозначил, но не решил. Необходимы новые подходы, поскольку местные бюджеты - базовый уровень бюджетной системы, где сосредоточена большая часть социально значимых расходов. Межбюджетные отношения внутри субъектов Федерации нуждаются в не менее глубоком реформировании, чем взаимоотношения федерального центра и субъектов Федерации.

Важнейшее значение имеет также создание условий, обеспечивающих повышение заинтересованности регионов в наращивании собственных доходов  и преодолении их дотационности. То же самое можно отметить и в отношении муниципальных образований, получающих различного рода межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ. Данная проблема остро прозвучала в контексте Послания Президента РФ к Федеральному Собранию РФ от 31 ноября 2010 г⁸⁷. В частности, Президент РФ отметил, что «В сфере межбюджетных отношений необходимо обеспечить расширение финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, возможностей их влияния на укрепление доходной базы региональных и местных бюджетов … Целесообразно перейти к предоставлению межбюджетных трансфертов преимущественно в виде дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации, что обусловлено необходимостью обеспечения большей самостоятельности органов власти субъектов Российской Федерации и повышения их ответственности за результаты деятельности».

Необходимо  реализовать отмеченные вопросы и некоторые другие, в частности определение критериев эффективного использования полученных межбюджетных трансфертов муниципальными образованиями Республики Татарстан, путем принятия специализированного Закона РТ, как это сделано в других регионах⁸⁸.

В завершение параграфа, следует отметить, что формой реализации финансовых полномочий субъектов РФ является принятие финансово-правовых актов. При этом преимущественно используются два метода: дублирование норм федерального законодательства и расширение. Как показывает опыт нормативных положений Республики Татарстан, преимущественно используется первый метод, что не проявляет должным образом правотворческую инициативу субъектов РФ.

Заключение

По итогам проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

Финансово-правовой статус субъектов РФ включает в себя совокупность прав и обязанностей, предметов ведения и полномочий. Основа финансово-правового статуса  субъектов РФ – это финансовая правосубъектность государственно-территориальных образований, т.е. установленная нормами права возможность или способность субъектов Федерации быть субъектом финансового права, выступающая обязательной предпосылкой финансово - правового статуса субфедеральных образований. Основное содержание финансово-правового статуса субъектов РФ составляют полномочия (права и обязанности) в сфере публичных финансов.

Кроме правосубъектности, другим важным предстатусным элементом  считаются принципы правового статуса, которые предопределяют основные характеристики правового статуса. При определении «принципов – предстатутных элементов» субъектов РФ как участников финансовых правоотношений, можно указать на то, что роль этих принципов играют принципы финансового права.

Субъекты РФ являются субъектами финансовых правоотношений: а) в случае реализации материальных бюджетных прав; б) при рассмотрении, принятии бюджетов субъектов Российской Федерации и отчетов об их исполнении; в) в случае установления налогов и сборов субъектов РФ; г) в случае определения порядка, условий выпуска и размещения долговых обязательств субъектов РФ; д) в случае взимания налогов и сборов субъектов РФ; е) в случае совершения валютных операций.

Основой финансовой компетенции субъектов Федерации  является распределение предметов  ведения Российской Федерации и ее субъектов. Реализуя свою компетенцию в области публичных финансов Российская Федерация и субъекты РФ вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения, возникающих в данной сфере. Финансовые полномочия субъектов Федерации представляют собой совокупность прав и обязанностей, возникающих в области финансовых отношений субфедеральных образований, закрепленных в нормативно-правовых актах федерального и регионального уровней и реализуемых субъектами Федерации через совершение властных действий.