Государственное регулирование туристской деятельности в РФ

В ст.2 Закона дается следующее понятие стандартизации: стандартизация - деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг.

Понятие стандартизации претерпело принципиальные изменения. Из него исключен нормативный характер деятельности и упоминание о ее направленности на обеспечение безопасности соответствующих объектов, а также качества продукции, работ и услуг.

Однако в определении данного понятия, равно как в понятии стандарта, отсутствует указание на главную цель стандартизации в этих условиях. Некоторый свет проливает указание на ее роль как на средство повышения конкурентоспособности продукции, работ и услуг. Эта главная цель стандартизации может быть достигнута, если в разрабатываемых стандартах будут отражаться прогрессивные научно-технические требования. Поэтому цели стандартизации, провозглашенные в ст.11 Закона, следует рассматривать и как основные направления деятельности.

Согласно ст.11 Закона стандартизация осуществляется в целях:

   повышения уровня безопасности жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, экологической безопасности, безопасности жизни или здоровья животных и растений и содействия соблюдению требований технических регламентов;

   повышения уровня безопасности объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

   обеспечения научно - технического прогресса;

   повышения конкурентоспособности продукции, работ, услуг;

   рационального использования ресурсов;

   технической и информационной совместимости;

   сопоставимости результатов исследований (испытаний) и измерений, технических и экономико - статистических данных;

   взаимозаменяемости продукции.

Если в Законе о стандартизации первой целью указано обеспечение безопасности соответствующих объектов, то в Законе – повышение уровня их безопасности.

В последней формулировке отражен новый характер деятельности по стандартизации – разработка перспективных требований, превышающих достигнутый уровень. В ст.11 Закона отсутствует такая цель как обеспечение качества продукции, работ и услуг, которая упомянута в Законе о стандартизации.

Кстати, об обеспечении качества во всем тексте Закона сказано один раз – в ст.17, регулирующей вопрос о стандартах организаций. Это обстоятельство отражает уже принятый ранее, безусловно, правильный подход законодателя, исключающий вопросы потребительских свойств продукции, работ, услуг (кроме вопросов безопасности) из сферы государственного регулирования.

Говоря о целях и новой роли стандартизации, следует обратить внимание на отсутствие в Законе нормы, определяющей содержание национальных стандартов. Оно определяется целями стандартизации.

Закон кардинально изменил правовую природу стандартизации, установил новый порядок нормирования требований к продукции, процессам, работам и услугам, разделив их на две группы объектов. Первая – те, на которые устанавливаются обязательные для применения и исполнения требования. Вторая – объекты, требования к которым применяются и исполнятся на добровольной основе.

При этом принята новая система документов: технические регламенты – для установления обязательных требований, национальные стандарты и стандарты организаций – для установления требований, применяемых в добровольном порядке.

Согласно Закону, если в отношении продукции, процессов, работ и услуг, к которым не установлены требования в технических регламентах, подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации, то туруслуги, в соответствии с п.1 ст.1 Закона, относятся к тем объектам технического регулирования, на которые могут устанавливаться требования, применяемые и подтверждаемые только в добровольном порядке.

Изложенные в ст.12 Закона принципы условно можно разделить на две группы.

Первая – принципы, направленные на недопущение в стандартах необоснованных ограничений свободы предпринимательства путем установления завышенных или дополнительных требований, не отвечающих целям стандартизации, определенным в ст.11 Закона.

Вторая – принципы технического характера:

   разработка национальных стандартов, как правило, на основе международных стандартов, за исключением случаев, указанных в Законе;

   недопустимость установления требований, противоречащих основополагающим требованиям технических регламентов (речь идет именно и противоречии, а не о прогрессивном повышении требований);

   установление требований, обеспечивающих единообразие применения стандарта.

Указанный в качестве первого принцип добровольного применения стандартов по существу определяет также их юридический статус как документов, не имеющих обязательного характера. То есть разработка проекта национального стандарта – дело сугубо добровольное. Но придание национальным стандартам статуса необязательных документов не исключает их из круга вопросов, регулируемых государством в лице соответствующих органов РФ, то есть стандартизация как вид деятельности сохраняет государственный характер.

Законом установлены только две категории стандартов: национальный стандарт и стандарт организации. Первые являются по существу рекомендациями общероссийского масштаба, вторые – локальными нормативными правовыми актами, обязательными для применения всеми работниками организации, их утвердившей. При этом в новом Законе отсутствует такая категория как стандарт отрасли.

Согласно ст.13 Закона к документам в области стандартизации относятся также применяемые в установленном порядке классификации общероссийские классификаторы – нормативные документы, распределяющие информацию в соответствии с ее классификацией (классами, группами, видами и другим) и обязательные для применения при создании государственных информационных ресурсов и межведомственном обмене информацией.

Порядок разработки, принятия, введения в действие, ведения и применения общероссийских классификаторов устанавливается Правительством РФ.

Из приведенного следует:

   в отличие от других документов в области стандартизации общероссийские классификаторы носят обязательный характер;

   классификация – определенный порядок распределения информации в данном классификаторе;

   все вопросы, связанные с общероссийскими классификаторами отнесены к компетенции Правительства РФ.

В связи с вопросом о классификации следует обратить внимание на «Положение о государственной системе классификации гостиниц и других средств размещения» (далее – Положение), утвержденное приказом Минэкономразвития России от 21 июня 2003 г. №197, то есть после принятия и вступления в силу Закона.

В преамбуле приказа отмечено, что он издан в соответствии с Концепцией развития туризма в РФ, одобренной распоряжением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. №954-р. Однако в Концепции говорится лишь о необходимости наделения федерального органа исполнительной власти в сфере туризма полномочиями по разработке и принятию новых нормативных актов по стандартизации и сертификации услуг средств размещения, в том числе регулирующих вопросы классификации гостиничных средств размещения. К тому же, сама  Концепция одобренная до принятия Закона, должна быть приведена в соответствие с его нормами. При этом необходимо учесть правило п.3 ст.4 Закона о том, что федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера.

Следует добавить, что по своему содержанию, как видно из п.12 и прочих, Положение о государственной классификации является по сути положением о системе добровольной сертификации гостиниц, разработанным с нарушением требований Закона.

В соответствии с новой системой документации, установленной Законом, добровольная сертификация проводится на соответствие национальным стандартам организаций, а также на соответствие характеристикам услуг, предусмотренным системами добровольной сертификации или договорами.

В связи с целями и принципами стандартизации возникает вопрос об ответственности за разработку национальных стандартов с нарушением норм, предусмотренных ст.11 и 12 Закона, а также правил разработки национальных стандартов.

Поскольку случаи нарушения целей и принципов стандартизации объективно реализуются в национальных стандартах, которые не являются нормативными актами, применение административной и уголовной ответственности представляется невозможным.

Однако добровольное применение национальных стандартов, разработанных с нарушением упомянутых целей, принципов и процедур, может привести к причинению вреда лицу, применившему этот стандарт. В данном случае можно говорить о гражданско-правовой, точнее, деликатной (внедоговорной) ответственности в соответствии с ГК РФ разработчика и органа, утвердившего национальный стандарт, если они по закону могут нести такую ответственность.

Правовая природа национальных стандартов и стандартов организаций принципиально различна. Первые являются рекомендациями общероссийского масштаба, вторые – локальными нормативными правовыми актами, обязательными для применения работниками организации.

Закон не предусматривает разработку стандартов отрасли. Однако отдельные федеральные органы исполнительной власти продолжают принимать отраслевые стандарты, Понять поведение этих органов можно. Но почему Минюст РФ регистрирует такие документы - объяснить сложно.

Согласно п.2 ст.15 Закона национальные стандарты утверждаются национальным органом по стандартизации. Процедуры разработки и утверждения национальных стандартов определены в ст.16 Закона. Следовательно, правила построения, изложения, оформления, учета, изменения национальных стандартов, технические вопросы применения, порядок применения знака соответствия национальным стандартам и прочие.

Закон практически не решил вопрос о юридической силе правил стандартизации. В нем оговорена добровольность применения стандартов, но не других документов в области стандартизации, указанных в ст.13 Закона. Однако, если хозяйствующий субъект добровольно принял решение о применении национального стандарта, то правила его применения становятся для него обязательными. Но нарушение этих правил не влечет никаких мер ответственности перед государством.

Закон не содержит прямой нормы об органе, уполномоченном утверждать правила стандартизации.

Представляется, что этим органом является национальный орган по стандартизации. В п.2 ст.15 Закона содержится правило о применении национального стандарта независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления связанных с нею процессов, осуществления работ и услуг, видов или особенностей сделок и лиц, являющихся изготовителями, продавцами, приобретателями.

Аналогичная норма и применении технических регламентов содержится в п.6 ст.7 Закона. В соответствии с концепцией Закона в этой норме не упоминаются работы и услуги, обязательные требования к которым не подлежат установлению в технических регламентах.

Указанные правила в отношении технических регламентов обладают всеобщей и универсальной обязательностью. Несоблюдение требований технических регламентов может быть основанием для освобождения российских изготовителей и продавцов по международным контрактам от ответственности за возникший в результате этого вред.

В отношении национальных стандартов упомянутые правила имеют двоякий смысл. С одной стороны, если принято решение о применении национального стандарта, его показатели должны применяться российскими субъектами в соответствии с правилами п.2 ст.15 Закона. С другой, буквальное толкование этих правил может привести к выводу о том, что они являются по существу ничем не ограниченным разрешением на применение норм национальных стандартов не только российскими гражданами и организациями, но и зарубежными компаниями.

Между тем разработка национального стандарта связана с определенными материальными и финансовыми затратами на научно-исследовательские, проектные и иные работы, с вопросами авторства и прочими. Представляется необходимым дополнить Закон нормой учитывающей интересы РФ и российских организаций.

Анализ ст.17 Закона позволяет сделать следующие выводы:

   Стандарт организации является основным локальным нормативным актом, в котором закрепляются потребительские показатели оказываемых туруслуг, включая требования по безопасности, а также меры и способы, обеспечивающие их соблюдение.

   Принятие стандарта организации не исключает разработку необходимых технических документов, детализирующих нормы стандарта. При разработке стандарта необходимо учитывать, что Законом не допускается установление в технических регламентах или других документах обязательных требований к услугам. Вместе с тем в стандарте должны быть учтены общие и другие положения Закона РФ о защите прав потребителей, относящиеся к услугам.

   Стандарт организации, оказывающей туристские услуги, должен приниматься туроператором, имеющим соответствующую лицензию. Для турагентов, взаимодействующих с ним, требования стандарта являются обязательными. В договорах с потребителями услуг следует ссылаться на стандарты этой организации. Использование такого стандарта другими лицами возможно только с разрешения данной организации.

Согласно Закону, подтверждение соответствия означает документальное удостоверение соответствия продукции и иных объектов технического регулирования требованиям, установленным для них в определенных Законом документах.

В соответствии с концепцией Закона об установлении на работы и услуги требований, исполняемых только в добровольном порядке, они исключены из объектов обязательного подтверждения соответствия. Подтверждение соответствия туруслуг может осуществляться только в форме добровольной сертификации.