Административные реформы

В нашей стране определенные сдвиги есть и в реализации программы создания "Электронного правительства". Так, многие государственные  органы и органы местного самоуправления имеют официальные сайты, на которых  граждане могут ознакомиться с официальной  информацией о данном органе. В  государственных органах и органы местного самоуправления вводится электронный  документооборот, позволяющий экономить  время и управленческий труд. Вместе с тем отсутствует необходимая  координация деятельности федеральных  органов исполнительной власти по внедрению  систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных  информационных технологий недостаточен для кардинального повышения  эффективности деятельности органов  государственной власти и др.

В государственно-служебном  законодательстве появился ряд механизмов, эффективность которых апробирована в процессе административных реформ в зарубежных странах. К их числу  можно отнести способы урегулирования конфликта интересов на государственной  гражданской службе; возможность  установления по отдельным должностям гражданской службы особого порядка  оплаты труда в зависимости от показателей эффективности и  результативности профессиональной служебной  деятельности, определяемых в срочном  служебном контракте; введение на гражданской  службе должностных регламентов  и т.д.

Структурные реформы. Под структурными реформами в стабилизационных программах международных финансовых организаций обычно понимаются экономические преобразования, связанные с изменением институционального базиса и правил регулирования экономики. В узком смысле структурные реформы включают направления, определяющие динамику институциональной среды развития бизнеса: приватизацию и корпоративное управление; процедуры банкротства; рынок земли и недвижимости; рынок труда; конструкцию налоговой системы; развитие финансовых институтов; внешнеэкономическую политику и политику в сфере иностранных инвестиций; регулирование специфических отраслей (естественные монополии, сельское хозяйство). В широком смысле структурные реформы включают дополнительно комплекс вопросов, связанных с "расходной" частью бюджета: бюджетный процесс, реформы в образовании, здравоохранении и жилищно-коммунальной сфере.

Термин "структурная  реформа" используют и в отношении  реформ, затрагивающих какую-либо одну отрасль: структурная реформа железнодорожного транспорта, электроэнергетики, образования  и т.д., а также применительно  в реформе отдельного государственного органа.

В российской науке  административного права понятие  структурной административной реформы  не определено. По-видимому, под структурными административными реформами можно  понимать комплексные реформы, в  результате которых устанавливается  структура публичного управления, разграничиваются функции стратегического руководства, текущего государственного управления и функции по оказанию публичных  услуг, перераспределяются роли государственных  и частных учреждений в единой системе публичного управления.

Наиболее последовательно  структурные реформы были проведены  в англосаксонских странах (Великобритании, Австралии, Новой Зеландии). Страны романо-германской правовой семьи идут по пути менее радикальных преобразований и не меняют основ сложившейся  системы публичного управления. Тем  не менее все страны ищут пути снижения государственных расходов, улучшения качества публичных услуг, повышения эффективности государственного управления, а для решения этих задач налаживают взаимоотношения между государственными и негосударственными структурами.

Отметим характерные  черты таких реформ.

1. Структурные  реформы носят комплексный характер. В результате таких преобразований  формируется целостная система  публичного управления, включающая  определенные звенья или уровни, между которыми складываются  устойчивые способы и формы  взаимодействия.

2. В процессе  структурных реформ на смену  классическим управленческим вертикалям  приходит децентрализованное и  деконцентрированное управление. В сфере традиционного государственного управления остаются вопросы стратегического политического руководства и государственного регулировании в различных областях управления.

3. Оказание публичных  услуг возлагается на децентрализованные  учреждения, которые, используя рыночные  механизмы, более эффективно, нежели  традиционные государственные структуры,  работают с потребителями таких  услуг - гражданами и юридическими  лицами.

В Российской Федерации  создана трехзвенная структура  федеральных органов исполнительной власти: федеральное министерство - федеральное агентство - федеральная  служба. В основу этой структуры  было положено разграничение между  федеральными органами исполнительной власти функций: по выработке государственной  политики и нормативно-правовому  регулированию, по надзору и контролю, по оказанию государственных услуг  и управлению государственным имуществом. Однако последовательно провести эту  идею не удалось. Анализ действующих  положений о федеральных органах  исполнительной власти показывает многочисленные отступления от этого принципа. В  результате многие федеральные органы исполнительной власти, особенно силового блока, по-прежнему осуществляют все  три вида функций[9].

Таким образом, в Российской Федерации не удалось  выделить функции по стратегическому  управлению. Они по-прежнему перемешаны с контролем и оказанием услуг. В зарубежных странах этой задаче уделялось большое внимание. Кроме  того, в отличие от зарубежных стран, федеральное агентство, созданное  для оказания услуг и управления государственным имуществом, - федеральный  орган исполнительной власти. Таким  образом, административная реформа  идет по иному пути, чем в зарубежных странах, где в процессе реформ отлаживались взаимоотношения между государством и децентрализованными учреждениями, которые могут быть как государственными, так и частными.

Таким образом, объем и сложность решаемых в Российской Федерации задач не позволяют рассчитывать на скорый успех. Пока нет и ощутимых результатов. Так, в совместном исследовании организации Heritage Foundation и газеты "The Wall Street Journal" Россия на начало 2007 г. занимала 120-е место по рейтингу экономических свобод (из 161). Этот рейтинг рассчитывается на основе десяти показателей, таких как свобода инвестиций, свобода от вмешательства государства, уровень инфляции, уровень коррупции и др.

Все говорит  о том, что основная работа еще  впереди. Самое главное, чтобы на практике не укоренился наиболее длительный и малоэффективный способ реформирования - путь полумер.

Условия осуществления  административной реформы в каждой стране специфичны, поэтому решения, принимаемые в зарубежных странах, не должны копироваться. Вместе с тем  опыт зарубежных стран, решающих аналогичные  с Российской Федерацией задачи или  опережающих нашу страну на пути реформ, может быть полезен как ориентир, указывающий на современные тенденции  преобразований в системе публичного управления. 

Заключение  

В Послании к  Федеральному Собранию Президент РФ определил важнейшие направления  развития России, поставив на первое место  меры по развитию государства. Созданию эффективного государства и посвящена  идущая в настоящее время административная реформа.

Необходимость активизации усилий по созданию эффективного государства определяется как объективными, так и субъективными факторами.

К числу субъективных факторов относится представление  многих граждан о том, что в  стране царят анархия и административный произвол.[10] Более того, реальная власть, по их мнению, сосредоточена в значительной степени в руках крупных бизнесменов и преступных группировок. При этом исполнительная власть способна эффективно влиять на происходящие процессы лишь, по мнению 44,9% граждан.

В ходе административной реформы предполагается в первую очередь определить функции и  структуру исполнительной власти, далее - разграничить полномочия и предметы ведения между федеральной, региональной и муниципальной властями, затем - провести реформу государственной  службы.

В наибольшей степени  административная реформа продвинулась по вопросам определения функций  и структур исполнительной власти.

Правда, решения, принятые в связи с этим, хотя и активизировали процесс уточнения  функций органов исполнительной власти, упразднения излишних, финансово  и организационно не обеспеченных государственных  функций, но еще не дали необходимого эффекта, на который рассчитывали инициаторы реформ.

Проблемы выстраивания органов государственной власти, обеспечения их эффективного взаимодействия еще далеко не решены. Ряд мер, принятых для того, чтобы ликвидировать  неуправляемость и организационную  несогласованность, частично запоздали, частично не нашли своего завершения в аналогичных мерах, которые  должны были быть приняты на уровне субъектов РФ.

Следует сказать, что большинство населения не имеет четкого представления  о готовящейся административной реформе. Например, даже о реформе  государственной службы имеют представление  только 11,7% граждан, что является самым  низким среди всех показателей, предлагаемых для оценки реформ.[11] В то же время государственные служащие, выступающие в роли экспертов, в наибольшей степени осведомлены именно о реформе государственной службы - 76,0%.

Осведомленность и информированность о ходе административной реформы - важнейшие предпосылки  ее успешности. Если о целях и  смысле реформы государственной  службы информированы только 76,0% работников органов исполнительной власти, то о конкретных реформах и разрабатываемых  проектах государственные служащие осведомлены еще меньше. Это свидетельствует  о недостаточной работе по изложению  мероприятий, предусмотренных административной реформой, в информационных документах, публикациях, на семинарах и круглых  столах. Адресное обсуждение предлагаемых мероприятий должно предшествовать принятию документов, разрабатываемых  в ходе осуществления реформы.

На основе низкой информированности госслужащие  осторожно оценивают комплексность  и полезность реформ. Так, только 13,8% работников органов исполнительной власти полагают, что реформа улучшит  условия их работы по большинству  показателей, 39,0% - по отдельным показателям. Прогнозируют возможность ухудшения  по отдельным показателям 24,3%. С учетом того, что реформа государственной  службы направлена на оптимизацию работы чиновников, создание на основе стандартов и регламентов понятных и четко регулируемых процедур их деятельности, подобная позиция госслужащих свидетельствует об их недостаточной информированности.

Также проблематично, на взгляд государственных служащих, изменение к лучшему условий  жизни основной массы людей в  результате проведения административной реформы. Применение административных регламентов органов исполнительной власти, разработка стандартов оказания государственных услуг - все эти  мероприятия находятся на такой  стадии, когда социальный эффект от их внедрения еще не ясен не только гражданам, но и самим госслужащим. Так, только 27,1% из них считают, что  административная реформа улучшит  условия жизни людей.

В ходе административной реформы необходимо учитывать мнение прежде всего самих правоприменителей. Многие из них прогнозируют определенные риски предлагаемых в ходе реформы мероприятий. Так, 79,0% госслужащих согласны поддержать реформу лишь в определенной ее части.[12]

Исследование  деятельности органов исполнительной власти по оказанию услуг, проведенное  Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве  РФ в декабре 2004 г. в Тюменской  области, показало: работники органов  исполнительной власти считают, что  для повышения эффективности  оказания публичных услуг следует  значительно расширить права  органов исполнительной власти и  местного самоуправления. Не поддерживают данную меру только 17% респондентов. Это  не означает, что они являются безусловными противниками передачи функций по оказанию услуг иным субъектам. Но сама передача требует более четкой процедурной  регламентации, детального определения  прав и обязанностей сторон, ответственности  и мер, гарантирующих права потребителей услуг.

Предпосылкой  проведения успешной реформы государственной  службы является высокий престиж  государственных служащих. К сожалению, существует значительный разрыв в оценках  граждан, с одной стороны, и в  представлении работников органов  исполнительной власти об отношении  к ним граждан - с другой. Довольно значительная группа населения относится  к государственным служащим резко  отрицательно - практически каждый пятый из опрошенных. В ходе административной реформы необходимы специальные мероприятия, которые бы не только улучшили качество работы госслужащих, но и способствовали повышению их авторитета.

Одной из действенных  мер, способных поднять авторитет  чиновников, является открытость их действий, постоянное информирование граждан  о деятельности органов исполнительной власти по реализации государственных  функций. В ходе административной реформы  предполагается повысить прозрачность и информационную открытость органов  власти всех уровней: федерального, субъектов  РФ, муниципального.