Административные правоотношения

основанных   исключительно   на     государственном   принуждении.    Однако

распространен именно такой   подход к их характеристике.

    Властеотношения,  как категорию, не следует рассматривать  в качестве

    _________________

1. Лазарев В.В., Липень  С.В. Теория государства и права:  Учебник для вузов.-

М.: Издательство «Спарк», 1999г.

специфического свойства  административно-правовых  отношений,  тем  более  –

безоговорочного.  С  другой  стороны,  именно  этот  их   признак   является

доминирующим,   поскольку   он   предопределен    важнейшими    приоритетами

государственно-управленческой деятельности.

    Природа   государственно-управленческой  деятельности,  как  и    любого

другого  вида  социального  управления,  диктует  необходимость    выделения

субъекта  управления,  т.е.  той  стороны  регулируемых     административным

правом управленческих отношений, в руках которой концентрируется  власть.  В

силу этого всегда  налицо  определенный    приоритет  воли  такого  субъекта

(единая   управляющая   воля).   Соответственно   его    сознательно-волевые

проявления (волеизъявления) направлены  на  упорядочение  поведения  объекта

управления.   Практическое    выражение    такой    направленности    обычно

характеризуется  как  “команда”;  это  –  мостик   к   формуле   “власть   –

подчинение”.

    В принципе  подобная картина наблюдается  во всех  случаях  использования

правовых средств, независимо от  их  отраслевой  принадлежности,  но  только

административно-правовые  отношения  воспринимаются  как  “властеотношения”.

Управление органически  сочетается с   властью. В широком  социальном  смысле

оно  осуществляется  и  в   процессе     законодательства   (законодательная

власть). Все ветви  единой государственной власти “властвуют”, т.е.  в  чисто

юридическом  смысле  они   столь   же     авторитарны,   как   и   в   сфере

государственного  управления.  Если  быть   последовательным,   то   следует

признать,  что  не  только   админйстративно-правовые   отношения   являются

властеотношениями, но и  государственно-правовые,  и  финансово-правовые,  и

природоохранительные,  и  уголовно   процессуальные,  и  трудовые,  и   т.п.

Значит,  суть  проблемы  заключается  не    в  безапелляционности  однобокой

характеристики административно-правовых отношений, а в констатации  присущих

им как разновидности   властеотношений вообще особенностей.

    Властная  природа права предопределяет  наличие  определенной    степени

властности  и  в   любом   виде   регулируемых   правовых   отношений.     В

подтверждение  такого  вывода  можно  сослаться  на  то,  что   когда   был,

подвергнут  критике  так  называемый   “административно-командный”     стиль

управления,  то  в   виду   имелось   не   только   административно-правовое

регулирование, но и  гражданско-правовое, хозяйственно-правовое и т.п.

    Конечно,  для  административно-правовых  отношений,  управленческих  по

своей  сути,  сущностные  черты  управления  в  его  государственно-властном

варианте (исполнительная власть) наиболее показательны. Главное  заключается

в следующем:  управление  всегда  предполагает  подчинение  воли  участников

совместной  деятельности  (общественная  жизнь  является   таковой)   единой

управляющей воле; в  управленческих отношениях налицо  соподчиненность  воль.

Соответственно, с  одной стороны – авторитет,  господствующая  воля  субъекта

управления,  с  другой  –  подчинение   ей   воли   всех   иных   участников

управленческих  отношений.  Таково   соотношение   сторон   в   регулируемых

административным правом управленческих  связях  различного  рода.  Отсюда  и

властный  характер  этих  отношений,  причем   власть   является   средством

волевого регулирования  управленческих  процессов и поведения  их  участников.

1

    Власть  осуществляется в различных вариантах правового    регулирования.

Это  значит,  что  в  любом  случае  нормативного   установления   запретов,

дозволений или  же  прямых  предписаний,  независимо    от  конкретного  вида

правовых  норм,   последние   служат   юридической  основой   возникновения

властеотношений.  Поскольку  названные  варианты   правового   регулирования

(метод)  характерны,  хотя  и  в  различной   степени,   для   гражданского,

финансового, трудового,  земельного,  уголовного,  конституционного  и  иных

отраслей права, общественные отношения,

    ______________________

1.  Алёхин  А.П.,  Кармолицкий  А.А.,  Козлов  Ю.М.  Административное  право

Российской Федарации: Учебник. - М.: Зерцало, Теис, 2001г.

регулируемые ими  наряду с  управленческими,  носят   на  себе  определенный

отпечаток властности. Отсюда – соответствующая степень  неравенства,  которое

обычно приписывается  только административным правоотношениям.

       Административно-правовые   отношения   о   своей    сути    являются

организационными. Имеется в виду  их  прямая  связь с реализацией функций

исполнительной власти,  которые  до  своему  содержанию  направлены,  прежде

всего, на организацию  процесса правоисполнения.  В    их  рамках  происходит

обеспечение этого  процесса структурными, кадровыми, материальными и  прочими

атрибутами, без  которых  механизм    государственного  управления  вряд  ли

может быть реально  действующим, Конечно, нельзя забывать, что любой  вариант

социального управления, в конечном счете,  есть  организующая  деятельность,

ибо  «организация»  есть  устройство,  упорядочение,  объединение  в  единое

целое.  Соответственно  и  законодательная  власть  действует   организующе,

стремясь объединить и упорядочить совместную деятельность  членов  общества.

Организующе воздействуют на собственную внутреннюю    жизнь  и  общественные

объединения через  свои органы управления.

    Государственное   управление,    в    сфере    которого    складываются

административно-правовые   отношения,   в   конечном   счете,   сводится   к

осуществлению    функций,    направленных    на    организацию    совместной

деятельности  людей,  что  прямо  вытекает  из  его  природы  и  социального

назначения.  Поэтому  часто  его  называют   “непосредственно  организующей”

деятельностью государства. Это означает, что организация в   государственно-

управленческом смысле осуществляется  в  особых,   присущих   исполнительной

власти формах.

    Таким  образом,  административно-правовые  отношения  являются    особой

разновидностью организационных  отношений.

    Между  сторонами административно-правовых  отношений возможны споры. Так,

гражданин может  быть не согласен с правомерностью предпринятых в  его  адрес

действий исполнительного  органа (должностного лица).

    Это его  несогласие, не влияющее на возникновение правоотношения, тем не

менее,  вызывает  определенные  юридические  последствия:  гражданин  вправе

оспаривать указанные  действия.  Так  возникает  конкретный  административно-

правовой спор.

    Известно, что  для  разрешения  гражданско-правовых  споров  установлен

особый процессуальный порядок  (исковое  производство  не    установлен  для

разрешения  возможных  административно-правовых    споров).   Как   правило,

такого рода споры  разрешаются  в    административном,  т.е.  во  внесудебном

порядке. Это означает, что  основной способ  их  разрешения  не  выходит  за

рамки сферы  государственного  управления  и  является  одним  из  атрибутов

государственно-управленческой  деятельности.   Суть   его   –   в   принятии

исполнительным полномочным  органом (должностным лицом)  юридически-властного

решения  по  предмету  спора,  каковым  является  законность   оспариваемого

решения или действия, породивших спорную ситуацию.

    Для   гражданско-правовых  отношений   характерна  ответственность   одной

стороны  перед  другой.  Административным  правом  установлен  иной  порядок

ответственности  сторон  административно-правовых     отношений   в   случае

нарушения  ими  требований  административно-правовых  норм.  В  этом  случае

ответственность  одной  стороны  наступает   не    перед   второй   стороной

правоотношения,  а   непосредственно   перед   государством   в   лице   его

соответствующего  органа (должностного  лица).    Объясняется  это  тем,  что

речь  идет  фактически  о  нарушении  публично-правовых  интересов  в  сфере

исполнительной власти. Именно  поэтому  исполнительные  органы  (должностные

лица)   наделяются   полномочиями   по   самостоятельному   воздействию   на

нарушителей  требований   административно-правовых   норм   (дисциплинарная,

административная ответственность). Сами субъекты управления  также  отвечают

за    нарушение    аналогичных    требований    (например,    дисциплинарная

ответственность работника  аппарата исполнительной федеральной  власти  перед

Президентом или  Правительством Российской Федерации).

         Что  касается  конкретной  характеристики  административно-правовых

отношений, то в этом вопросе нет единого мнения.

    В    юридической   литературе   фигурируют   две   основные   концепции

административно-правовых отношений.

    Исходные  положения  первой  из  них   состоят  в  том,  что   названные

отношения:

1)возникают в процессе  государственного управления;

2)  имеют  в   качестве   обязательного   субъекта   орган   государственного

управления;1

3) являются отношениями власти – подчинения  и  характеризуются  юридическим

неравенством их сторон.

    Эта концепция  была внедрена  тогда  еще   в  советскую  административно-

правовую литературу в двадцатых годах В. И. Кобалевским, который исходил  из

традиционного для  буржуазной науки  деления права  на публичное  и  частное.

Он писал: “В частном  праве обе стороны юридического  отношения  между  собой

юридически равны... Совершенно иначе обстоит вопрос в праве  публичном...  С

одной стороны, всегда выступают органы публичного  управления,  с  другой  –

граждане...   Возлагая   на   активного   субъекта   осуществление   функций