Адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади у відносинах відповідальності

Водночас заходи дисциплінарного впливу застосовуються “в межах службової підлеглості”, тобто право на здійснення дисциплінарної відповідальності належить суб’єктам  лінійної влади і реалізується в  рамках стійких колективів працівників  стосовно лінійно підлеглих керівникові членів колективу. А до відповідальності, керівників органів виконавчої влади, які є державними службовцями, фактично і юридично притягує Верховна Рада та Президент України, і тому казати про “чисту” дисциплінарну відповідальність ми не можемо, оскільки вони структурно не входять до вертикалі виконавчої влади, а належить до неї лише функціонально або ж як орган, що виконуює функції «стримування та противаг». І лише керівництво частини центральних органів виконавчої влади є підконтрольним Кабінету Міністрів України, а тому саме в межах службової підлеглості щодо них застосовуються вказані заходи впливу.

Логічно було б  стверджувати, що ми маємо справу з  особливим різновидом дисциплінарної відповідальності. Така відповідальність може мати назву "службова відповідальність" і бути специфічним видом дисциплінарної відповідальності, зумовленим особливим статусом її суб’єктів.

Зокрема, до суб’єктів  щодо яких може застосовуватись службова відповідальність за виконання покладених на органи, які вони очолюють, завдань і за здійснення ними своїх повноважень відносимо:

голів місцевих державних адміністрацій;

голів державних  комітетів;

керівників центральних  органів виконавчої влади зі спеціальним  статусом.

 Особливості відповідальності державних політичних діячів

Ще однією характерною  ознакою правового статусу керівників органів виконавчої влади є питання  відповідальності. Певна “знаковість” виявляється у тому, що для цієї категорії керівників характерна персональна  відповідальність за реалізацією ввіреними їм органами державної політики та притаманних функцій. Це відбувається внаслідок того, що компетенція керівника є похідною від компетенції органу, а отже, маємо уособлення керівниками органів, які вони очолюють. Якщо персональна відповідальність характерна всім керівникам органів виконавчої влади, то явище політичної відповідальності пов?язують лише зі статусом державного політичного діяча. Цей вид відповідальності реалізується через процедуру відправлення у відставку Верховною Радою України Прем’єр–міністра України та членів Кабінету Міністрів України (п. 12 ст. 85 Конституції України).

У юридичній  науці влада досліджується переважно  як об’єктивна категорія, але вона також є і суб’єктивною категорією. Тому найважливішою конституційно–правовою гарантією забезпечення поділу влади і попередження зловживань з боку органів виконавчої влади залишається механізм відповідального правління. Інститут відповідальності – один з головних елементів усієї системи "стримувань і противаг". При цьому необхідно використовувати як юридичні, так і соціальні засоби впливу.

У сучасній правовій науці специфічним за визначенням  різновидом юридичної відповідальності, ряд авторів називає конституційно–правову  відповідальність. Ще за радянських часів  поняття відповідальності визначалось як “основана на законі, об’єктивно зафіксована в юридичних критеріях необхідність, яка виступає як специфічний юридичний обов’язок відповідати за свою юридично значущу (курсив наш. – Н.А.) поведінку (діяльність), яка концентрує в собі імперативну силу права і реа

лізується через  регулятивні правовідносини, в яких зобов’язаний суб’єкт знаходиться  у стані відповідальності”. В  такому ж ракурсі розуміють конституційно–правову  відповідальність більшість російських правознавців, визначаючи її як зумовлену конституційно–правовими нормами необхідність певних суб’єктів відповідати за свою юридично значущу поведінку в установленому порядку та діяти згідно з покладеними на них обов’язками, а у разі відхилення – мати відповідні позбавлення. Зокрема, конституційна відповідальність – це відповідальність за неналежне здійснення публічної влади. Загальними рисами, що дають можливість співвіднести конституційну відповідальність з юридичною відповідальністю, є негативна оцінка державою діяльності посадової особи, а також примусовий захід і реалізація санкції правової норми.

З українських  науковців, наприклад, О.В Мельник. пропонує таке визначення конституційно–правової відповідальності: “…конституційно–правова  відповідальність вищих органів  державної влади є юридичною відповідальністю політичного характеру, що існує у сфері конституційних відносин і реалізується у відповідальному стані суб’єктів конституційно–правових відносин (позитивний аспект) за здійснення їх правового статусу та компетенції, а у випадках його порушення – у примусовому перенесенні заходів впливу (негативна відповідальність), суть яких полягає у вилученні із сфери політики шляхом позбавлення права здійснювати державну владу.

З наведеного визначення випливає своєрідний симбіоз конституційно–правової та політичної відповідальності. Вочевидь, автор розглядає ці поняття як співвідношення частини та цілого, де конституційна відповідальність є лише проявом (частиною) політичної відповідальності за наявності певних умов. Такими умовами, за визначенням автора, є, по–перше, чітке закріплення в законодавстві України обсягу компетенції органу виконавчої влади, порушення якого і буде вважатися головною підставою настання конституційно–правової відповідальності і, по–друге, конституційно–правова відповідальність має наставати лише за умови чіткого окреслення в нормативно–правових актах обставин (можливості) притягнення до такого виду відповідальності. Все, що виходить за межі нормативного закріплення, є відповідальністю політичною і полягає в “позбавленні права здійснювати державну владу шляхом вилучення зі сфери політики”.

Проаналізувавши докладно аргументи О.В. Мельник  на користь такої точки зору щодо співвідношення конституційно–правової та політичної відповідальності, ми дозволимо  собі висловити деякі заперечення.

Насамперед, ми не повинні забувати, що юридична відповідальність, до якої автор відносить конституційно–правову  відповідальність, настає лише за умови  чіткого закріплення такої можливості у нормативно–правовому акті і ми погоджуємось з існуючою у юридичній науці думкою, що питання про юридичну відповідальність виникає тільки з порушенням правових норм і ніякі інші критерії не можуть вказувати на правову караність діяння. Як справедливо зауважив з цього приводу В.І. Туранов, “діяння, яке спричинило певний збиток інтересам держави або громадської організації, але не порушило конкретну правову норму, не може розглядатися як проступок, а отже, бути підставою юридичної відповідальності”. На цьому, зокрема, наголошують в своїх працях такі правознавці, як О.Ф. Фрицький та О.Ф Скакун. До речі, О.В. Мельник цього й не заперечує, але водночас характеризує конституційно–правову відповідальність у контексті політичної відповідальності, яка, з точки зору того ж автора, не має нормативного підґрунтя (настає за політичними мотивами) а отже, вже за визначенням не може належати до юридичної відповідальності. Так, дійсно, деякі автори вважають, що підстави конституційно–правової відповідальності не обов’язково мають бути закріплені в нормативно–правовому акті. На їх думку, достатньою обставиною для її застосування є невідповідність дій суб’єкта більш високому інтересу, їх недоцільність, небажана поведінка, недосягнення необхідного результату. В таких випадках критерій протиправності, який служить підставою конституційно–правової відповідальності, найчастіше виводиться з інших соціальних критеріїв, небажаних проявів у державно–правовій сфері. Наприклад, він може знаходитись у морально–етичній площині. Так, скоєння аморального вчинку посадовою особою високого рангу може бути підставою для позбавлення займаної посади. Такий підхід зумовлений тим, що ці особи від імені народу здійснюють важливі владні повноваження, а їх авторитет і моральна гідність сприймаються як символ гідності й авторитету самої влади.

Ми не можемо погодитись з цим поглядом і вважаємо, що в таких випадках йдеться не про конституційно–правову відповідальність, а про політичну, для настання якої достатньо визнання діяльності суб’єкта такою, що не відповідає поглядам, переконанням, інтересам певних груп, суспільства, громадських об’єднань, народу в цілому. Політична відповідальність, за великим рахунком, є позаправовим примусом, який, на наш погляд, зумовлений розбіжністю поглядів суб’єктів політичної боротьби з приводу здійснення державної політики і розміщенням політичних сил на даний момент часу. А тому політична відповідальність може бути лише передумовою виникнення конституційної відповідальності і то якщо такий зв?язок чітко закріплений у законі.

Аналіз існуючої літератури з теорії держави та права, політології, конституційного права дає змогу зробити висновок, що ряд фахівців цих галузей відстоюють думку про те, що політична відповідальність є різновидом соціальної відповідальності, оскільки базується не на нормативно–правових актах, а на соціальних, моральних, політичних, ідеологічних правилах (догмах). Наприклад, дається таке визначення політичної відповідальності: “різновид соціальної відповідальності, яка виникає у процесі діяльності різних суб’єктів у зв’язку з організацією та розвитком державної влади, а також при розробці та проведенні в життя політики, яка відображає прогресивні напрями та мету розвитку суспільства”.

Отож, сферою застосування політичної відповідальності є політична  діяльність. З юридичної точки  зору, політична відповідальність –  інститут скоріше звичаєвого права, що регулює відносини придбання, утримання і передачі влади. У законодавчій сфері політично панівний прошарок, або, якщо завгодно, політична еліта, прагне закріпити свій надзвичайний стан. Але тому що політика – це “область доцільного”, виникає найгостріша проблема відповідальності правлячих кіл за суспільно прийнятне здійснення політики. Одним з найважливіших засобів узгодження волі народу і планів адміністративного апарату є постійно функціонуюча політична відповідальність. Через те, що в Україні дотепер не склалися політичні традиції, становлення інституту політичної відповідальності супроводжується великими труднощами. Реалією сьогодення є те, що політична відповідальність, яка має базуватись на політичних нормах була зведена в закон і санкціонована державою.

Політична відповідальність зазвичай існує поряд з юридичною  відповідальністю, покликана забезпечувати  внутрішні інтереси суспільних організацій  і спрямована переважно на їх членів. Ми повністю поділяємо таку точку  зору, але заради справедливості зазначимо, що політична (або ж будь–яка інша соціальна) відповідальність ніяким чином не може виключати можливість настання юридичної відповідальності за наявності умов, визначених нормативно–правовими актами.

Слід погодитись з О.Ф. Фрицьким у тому, що “…підставою застосування конституційно–правової відповідальності є те, що норми відповідних галузей права не порушуються, але відповідний орган або посадова особа притягається до політичної відповідальності”. Отже, орган чи посадова особа спочатку притягається до політичної відповідальності (тобто, компетентні органи або посадові особи – у нашому випадку Верховна Рада України, – виказують недовіру, осуд або іншим чином негативно реагують на діяльність підлеглих) а вже потім, за наявності достатніх підстав і на основі оприлюдненого осуду, Верховна Рада України або інші компетентні органи притягують до конституційної відповідальності своїх підлеглих.

Але все ж  таки ніякі наведені теоретичні та наукові виклади не пояснюють  практику, що склалась з притягненням на підставі чи то Конституції України, чи то інших законодавчих актів до політичної відповідальності державних політичних діячів. Політична відповідальність в цьому випадку є не передумовою, а дійсно, елементом конституційної відповідальності, чого, за нашою думкою, не повинно бути.

Нагадаємо, що статус державного політичного діяча мають  лише члени Кабінету Міністрів і  цей вид відповідальності реалізується через процедуру відправлення у  відставку Верховною Радою України  Кабінету Міністрів України (п. 12, ст. 85 Конституції України). Сенсом виокремлення політичної відповідальності є намагання держави забезпечити проведення єдиної поміркованої політики, що включає в себе увесь процес її творення, починаючи від розробки ескізу певного політичного сценарію, ефективної та оптимально швидкої його реалізації і закінчуючи здійсненням контрольно–наглядових функцій, як запоруки балансу всіх стадій процесу. Але водночас, “сутність політичної відповідальності полягає в тому, що Президенту України (а зараз Верховній Раді України. – Н.А.) для прийняття рішення про відставку не потрібні які–небудь юридичні підстави, що випливають з дій того, чиї повноваження припиняються. Приймаючи таке рішення, Президент України може керуватися виключно міркуваннями доцільності”. Та критерій цієї доцільності, на жаль, жоден нормативний акт не визначає навіть рамково.

На наш погляд, існування такої широкої дискреції  в питаннях кадрового характеру, причому стосовно керівників високого рівня, є недоцільним, оскільки це ставить якість виконуваної роботи на посаді керівника органу виконавчої влади у пряму залежність від суб?єктивних факторів. Задля стабілізації обстановки необхідно враховувати, що “посадова особа реалізує не свої інтереси, а інтереси народу, тому їх (посадових осіб. – Н.А.) діяльність повинна бути регламентована з найбільш можливою повнотою”. Певні кроки у вирівнюванні ситуації зроблені в рамках проведення політичної реформи. Зокрема, в усіх поданих свого часу проектах Закону України “Про внесення змін до Конституції України” фактично передбачалося формування частини уряду України парламентською більшістю (створеною на основі узгодження та поєднання політичних позицій). При внесенні змін до Конституції було дотримано заявленого у проектах принципу формування українського уряду за допомогою парламентської коаліції, але, на жаль, чіткості у підставах звільнення членів уряду не побільшало, оскільки спеціального закону щодо діяльності Кабінету Міністрів досі немає, а виписувати такі положення у Конституції дійсно недоцільно).