Адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади у відносинах відповідальності

Автор работы: Пользователь скрыл имя, 20 Ноября 2012 в 22:27, реферат

Краткое описание

Дослідження проблеми відповідальності керівників органів виконавчої влади в контексті реалізації їх правового статусу є досить важливим та принциповим питанням адміністративного права. Керівники органів виконавчої влади, реалізуючи надані їм повноваження в сфері державного управління, вступають у адміністративно–правові відносини з різними суб?єктами. Це є досить відповідальним, адже на керівників покладені владні й управлінські функції по забезпеченню і зміцненню законності й правопорядку, охороні прав та інтересів громадян. Але, на жаль, за довгі роки панування адміністративно–командної системи увесь державний апарат виявився уражений тяжкими недугами, які згубно позначилися на життєздатності всього суспільства та похитнули основи суспільного устрою і національну безпеку.

Содержимое работы - 1 файл

Документ Microsoft Word (3).doc

— 323.50 Кб (Скачать файл)

Не можна також  погодитись з аргументом, який полягає  в тому, що “…підставою негативної юридичної відповідальності є факт скоєння правопорушення. А оскільки позитивний і негативний аспекти є складовими одного правового явища названої відповідальності, то відповідно їх підстави слід розглядати з єдиної методологічної позиції. Таким чином, підставою позитивної юридичної відповідальності… також буде юридичний факт, а саме зобов’язуюча та забороняюча норми права, які вступили у законну силу”. Контраргументом на запропоноване твердження може слугувати те, що юридичним фактом наука теорії держави та права визнає “певну життєву обставину, з настанням якої норма права пов?язує виникнення, зміну, припинення правовідносин”. Юридичні факти існують двох видів: події та діяння. Останні характеризуються зовнішнім проявом волевиявлення особи, що може виступати в якості дії або бездіяльності. Тому ми не можемо визнати певні “…норми права, які вступили в законну силу” в їх статичному стані юридичним фактом, адже самі по собі вони не створюють, не змінюють або не припиняють правовідносини: для цього потрібне головне – волевиявлення, діяння суб?єкта.

Отже, ми можемо стверджувати, що позитивна відповідальність не може виступати як самостійний  різновид юридичної відповідальності, оскільки знаходиться у площині  морально–етичних норм. Але ми й  не заперечуємо, що позитивна відповідальність має вагомий вплив на реалізацію ретроспективної відповідальності. Позитивна відповідальність є передумовою юридичної відповідальності і може мати наслідком (але не обов’язково!) настання юридичної (ретроспективної) відповідальності (тобто застосування кари).

Необхідно повністю погодитись з існуючим в літературі твердженням, що “Державний контроль (одним наслідків державного контролю якраз і є відповідальність керівників органів виконавчої влади. – Н.А.) завжди здійснюється на підставі норм права і в переважній більшості має юридичні наслідки. Правова природа державного контролю проявляється в тому, що органи державної влади, їх посадові особи при здійсненні контролю діють у межах, визначених правовими нормами, на підставі норм права й у відповідності з ними. Тому можна сказати: державний контроль здійснюється у чітких правових межах, керується чинними нормами права і завжди викликає певні юридичні наслідки. Це свідчить про те, що в основі його виникнення і в процесі здійснення лежать правові засади”.

Попри все погляди, що трактують відповідальність як усвідомлення особистістю власного боргу перед  суспільством й іншими людьми досить поширені у філософській і взагалі  соціально–політичній літературі. Безумовно, цей аспект є могутнім чинником, що забезпечує належне виконання своїх обов’язків громадянами і посадовими особами. Однак значення, що надається позитивній відповідальності як найважливішому засобові забезпечення законності і правопорядку, при всіх її перевагах, на наш погляд, занадто перебільшене. Людина недосконала і лише деякі особистості керуються міркуваннями совісті і обов’язку в повсякденному житті. Гнучкість свідомості дозволяє більшості поступатися навіть самими твердими моральними принципами і, за певних обставин, діяти всупереч закону. Тому для дотримання режиму законності в державному управлінні („здійснення його в правовій формі”) потрібні більш істотні механізми впливу на порушників норм права. І таким засобом є персональна юридична відповідальність в її традиційному розумінні.

Негативна (ретроспективна) відповідальність настає у разі, якщо для цього існує нормативна основа, а підставою такої відповідальності є вчинення правопорушення. Іншими словами – це відповідальність за вже скоєне протиправне діяння і тому вона має реальний характер.

У традиційному розумінні розглянута категорія  характеризує відповідальність за вчинене  у минулому протиправне діяння.

Відповідальність  – це обов’язок, що виконується  під примусом держави. Обов’язок  може бути виконаний або не виконаний. Але коли настає відповідальність, тобто приводиться в дію апарат примусу, вибору у відповідальної особи немає – вона не може не виконати дій, що становлять зміст реалізованого обов’язку, або утриматися від них. Без відповідальності юридичний обов’язок стає нічим, просто побажанням. Отже, ми можемо ще раз підтвердити, що ідея позитивної відповідальності зводиться лише до обов’язку, тоді як для повного забезпечення законності необхідна саме відповідальність.

Як нами вже  було зазначено, юридична відповідальність настає у випадку вчинення правопорушення, тобто при наявності в поведінці суб’єкта складу правопорушення. Теза про те, що без правопорушення не може бути відповідальності, стала майже загальноприйнятою у юридичній літературі.

Правопорушення  – це діяння, що порушує встановлений правопорядок. Це діяння особи, що суперечить вимогам правової норми і завдає шкоду. Протиправним є таке діяння (дія або бездіяльність) коли особа не виконує або неправильно виконує свої посадові обов’язки, установлені нормативними правовими актами, правилами внутрішнього трудового розпорядку, інструкціями й іншими обов’язковими правилами, а також наказами і розпорядженнями керівних органів. Бездіяльність службовця може бути визнана протиправною у тому випадку, коли на нього покладений обов’язок учинення певних дій.

Правопорушення  містить у собі поряд із протиправністю елемент провини. Провина як психічне ставлення особи до свого протиправного  діяння і його наслідків означає  усвідомлення (розуміння) особою неприпустимості  своєї поведінки і пов’язаних з нею результатів.

В результаті ми маємо можливість виділити такі ознаки юридичної відповідальності керівників органів виконавчої влади:

по–перше, юридична відповідальність – це форма державного примусу і, за наявності провини, державного осуду порушника норми права;

по–друге, вона застосовується тільки до осіб, що вчинили  правопорушення;

по–третє, вона може застосовуватися тільки уповноваженими державними органами;

по–четверте, відповідальність правопорушників виражається в  застосуванні до них передбачених законом заходів впливу.

Становище керівників місцевих державних адміністрацій, які не є державними політичними  діячами, залишається, на жаль, без змін. Вони, як і інші “неполітичні” керівники  органів виконавчої влади (глави  державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом) мають досить неоднозначний статус з точки зору відповідальності. Справа в тому, що, з одного боку, як нами було сказано, вони не є політичними діячами, а отже, вони не можуть нести політичної відповідальності, з іншого – та відповідальність, якій вони підлягають як “адміністратори” відповідно до спеціальних нормативно–правових актів, за характеристикою є схожою на політичну відповідальність. Дійсно, якщо казати про завдання керівників органів виконавчої влади, то вони подекуди різняться.

Так, якщо державний  політичний діяч відповідальний за розроблення  політики, то керівники, які не є  державними політичними діячами, відповідальні  лише за виконання вже розробленої  політики. До того ж, останні є державними службовцями, які, за слушним зауваженням В.Л. Коваленка, не повинні ані перебувати у лавах будь–якої партії, ані надавати перевагу будь–яким політичним ідеологіям. Але, не зважаючи на очевидні розбіжності, узагальнюючою характеристикою виступає персональна відповідальність керівника органу виконавчої влади будь–якого рівня за належне функціонування очолюваного ним органу. З цього приводу в юридичній літературі пропонується виділяти особливу категорію службовців, “посади яких не належать до політичних, але наближені до них через виконувані обов?язки (ця категорія потребує окремого правового оформлення, оскільки її правовий статус суттєво відрізняється від статусу як державних службовців, так і від статусу політичних діячів)”.

Не можна погоди

 

тись з твердженням, що відповідальності вказаних керівників притаманні риси конституційно–правової відповідальності. Конституційно–правова відповідальність застосовується до суб?єктів конституційних правовідносин, тобто мова йде про “так звані вищі органи держави” та виникає з приводу реалізації конституційних (державно–політичних) відносин.

Діяльність Верховної  Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України з притягнення  до відповідальності керівників органів  виконавчої влади, які є державними службовцями, носить, насамперед, не політичний або конституційний характер, а політико–управлінський. Поєднання таких, з першого погляду, несумісних характеристик викликано специфікою самого явища та процесу відповідальності керівників органів виконавчої влади перед вказаними суб’єктами. Дійсно, політичності такому процесу надають підстави, за якими можна притягти до відповідальності цю категорію керівників:

По–перше, хоча керівники державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом та голови місцевих державних адміністрацій не мають статусу державних політичних діячів, це не позбавляє їх від практичного виконання дійсно політичних функцій. Таке твердження ґрунтується на розумінні державної влади як організації та здійснення політичної влади в Україні державою, її органами і посадовими особами у межах і порядку, передбачених Конституцією і законами України. Таке визначення було сформульовано В.Ф. Погорілко, який зазначив, що ”політична влада, в тому числі державна, опосередковано тлумачиться в Конституції України за своєю суттю і як право – право народу (ст. 5), право територіальної громади (ст. 140) або як повноваження – повноваження органів законодавчої, виконавчої і судової влади (ст. 6, 85), тобто як можливість і здатність окремих суб?єктів (передбачених Конституцією і законами України) вирішувати певне коло питань у межах і порядку, визначених Конституцією і законами України”.

Оскільки органи виконавчої влади реалізують свою компетенцію  саме через функції держави, то вони вже мають на собі певний політичний відбиток. А оскільки вказані органи є єдиноначальними (повноваження органу концентруються в руках одноосібного керівника), то, врешті, керівники, які їх очолюють, хоч і не є державними політичними діячами, та все ж вони виконують політичні функції. Недарма ж Концепція адміністративної реформи передбачала надання статусу державного політичного діяча главам обласних державних адміністрацій. Але попри це, ми не можемо казати про абсолютний політичний характер посади керівників органів виконавчої влади, яким не було надано Президентом України статусу державних політичних діячів. Причини та авторське уявлення доцільності надання статусу державних політичних діячів керівникам державних комітетів, органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, главам місцевих державних адміністрацій було викладено у попередніх розділах. Зазначимо лише, що вказані керівники сприяють розробленню та реалізують вже розроблену політику коригуючи її в межах, встановлених нормативно–правовими актами, враховуючи потреби галузі або регіону. Тобто, за формою вони є політиками (виконують політичні (державні) функції), а за змістом характеризуються як управлінці (мають досить невеликий простір для політичного маневрування).

По–друге, якщо взяти до уваги саме формулювання, яке зводиться або до фрази оціночного та формально не визначеного типу “за неналежне виконання службових обов’язків”, або ж Президент взагалі не називає будь–якої підстави (як у випадку з головою Запорізької обласної державної адміністрації Є. Карташовим), що вказує на виключну політичність такого рішення. Управлінського характеру такого роду відповідальності надає підпорядкованість керівників Верховній Раді України, Президенту України та Кабінету Міністрів України. Причому, як вже нами зазначалось, ця підпорядкованість не завжди ґрунтується на субординаційних відносинах (з точки зору службової підпорядкованості), оскільки ні Верховна Рада України, ні Президент України до виконавчої влади системно не входять.

Але і про  політичну належність такої відповідальності ми не можемо говорити, оскільки, при притягненні до відповідальності використовуються ті самі чинники, що і при притягненні до відомих нам видів юридичної відповідальності: підвідомчість, спеціальна правосуб’єктність, наявність правового зв’язку між суб’єктами відповідальності та державою (зокрема, перебування на державній службі) та безумовний чинник юридичної відповідальності – осуд з боку держави з певними юридичними наслідками (наприклад, відставка). Саме ці чинники виокремлюють юридичну відповідальність від інших видів соціальної відповідальності (наприклад, моральної, корпоративної, політичної), а тому їх наявність у характеристиці відповідальності керівників органів виконавчої влади, які не є державними політичними діячами, за логікою, повинні вказувати на належність такого виду відповідальності саме до юридичної.

Охарактеризована  відповідальність керівників органів  виконавчої влади, які не є державними політичними діячами, має деякі  риси дисциплінарної відповідальності. Зокрема, притягнути до дисциплінарної відповідальності має право лише особа, яка здійснює розпорядчо–дисциплінарну владу над певним працівником. Свого часу, В.Н. Смирнов визначив розпорядчо–дисциплінарну владу, як наявність у посадової особи таких ознак:

обов’язок організовувати процес виробництва, надавати прийнятні умови праці, забезпечувати контроль за мірою праці та споживання, а також належну трудову дисципліну;

повноваження  по затвердженню локальних норм, що регламентують трудові обов’язки  підлеглих, контроль за їх виконанням;

наявність відповідальності за виконання своїх обов’язків і здійснення повноважень.

Вочевидь, ту владу, яку реалізує Президент України  у сфері кадрового забезпечення керівного складу органів виконавчої влади, можна назвати розпорядчо–дисциплінарною. До того ж, “невиконання або неналежне виконання службових повноважень та обов’язків (курсив наш. – Н.А.) може бути визнано як посадовий проступок, а у деяких випадках, і як кримінальний злочин”.

Єдиним винятком з цього є те, що ні Верховна Рада ні Президент України, маючи широкі контрольні та кадрові повноваження щодо органів виконавчої влади, не несуть жодної з різновидів соціальної відповідальності за їх діяльність. Так, Р.М. Павленко у своєму дослідженні зазначає: “Український варіант "змішаної" форми правління передбачає існування посади президента з широкими повноваженнями щодо формування, відставки і діяльності уряду, але президент не очолює Кабінет Міністрів. Відтак президент і органи, що діють при ньому (насамперед Адміністрація) здатний втручатися у здійснення виконавчої влади, формування політики і конкретних кроків уряду, а в разі потреби відмежуватися від нього”. Треба зазначити, що це висловлювання було зроблене автором ще за часів, коли Президент України мав виключні кадрові повноваження в системі органів виконавчої влади, але принципово ситуація не змінилась після проведення конституційної реформи. У Президента залишились повноваження щодо притягнення до відповідальності голів місцевих державних адміністрацій, а питання відповідальності деяких з керівників центральних органів виконавчої влади, які є за статусом державними службовцями (Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України) віднесено до Верховної Ради України.

Информация о работе Адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади у відносинах відповідальності