Адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади у відносинах відповідальності

вища освіта та стаж роботи на державній службі не менше ніж п?ять років. Додержання в кадровій політиці цих вимог дасть можливість забезпечити посади керівників органів виконавчої влади високопрофесійними фахівцями (при виконанні першої умови – відповідної освіти) та проведення єдиної поміркованої політики органів виконавчої влади (при дотриманні другої вимоги – стажу державної служби).

Запропоноване Концепцією адміністративної реформи  надання політичного статусу  головам місцевих державних адміністрацій  нами не може бути підтримано, оскільки для врахування потреб регіону цілком достатньо скориговувати вже існуючі програми та концепції в порядку реалізації дискреційних повноважень, а збільшення політизації на місцевому рівні може спричинити “відривання” регіонів від єдиного центру, що в унітарній державі, на наш погляд, не має бути.

Що ж стосується закріплення повноважень голів  місцевих державних адміністрацій, то вони, на жаль, не були врегульовані відповідно до пропозицій авторів Концепції  адміністративної реформи в частині  віднесення кадрово–організаційних питань до компетенції керівника апарату державної адміністрації (на кшталт міністерських структур). Така новація дійсно сприяла б підвищенню ефективності роботи місцевої державної адміністрації.

Пропонується  класифікація підстав припинення повноважень керівників місцевих органів виконавчої влади на зобов?язуючі (щодо Президента України), рекомендаційні та безумовні.

До зобов?язуючих  належать такі підстави: порушення  головами місцевих державних адміністрацій  Конституції та законів України; втрати громадянства, виявлення факту подвійного громадянства (нами пропонується викладення цієї підстави в такій редакції: “втрати громадянства України, виявлення факту подвійного громадянства, якщо особа протягом 1 місяця з моменту, коли їй стало відомо про набуття нею іноземного громадянства, без поважних причин не подала заяву про вихід з громадянства іншої держави”); визнання судом недієздатним; виїзду на проживання в іншу країну; набрання законної сили обвинувальним вироком суду; порушення вимог несумісності; за власною ініціативою Президента України з підстав, передбачених Законом України "Про місцеві державні адміністрації" та законодавством про державну службу; висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради; подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.

До рекомендаційних  підстав належать: прийняття відставки  голови відповідної обласної державної  адміністрації; подання Кабінету Міністрів  України з підстав, передбачених законодавством про державну службу; висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.

До безумовних підстав належать: обрання нового Президента України, оскільки термін перебування  на посад голови місцевої державної  адміністрації пов?язаний із строком  повноважень Президента України. Така ситуація не може розглядатись як типова, тому ми пропонуємо “повернути” посади голів місцевих адміністрацій до ієрархії виконавчої влади і надати повноваження по вирішенню ключових кадрових питань до відання Кабінету Міністрів України; повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються також у разі смерті.

Зайняття “політичних  посад” керівниками органів виконавчої влади, безумовно, має досить вагомий  вплив на реалізацію їх адміністративно–правового  статусу та вказує на виключність місця і ролі певного керівника в системі виконавчої влади. “Виключність” виявляється, по–перше, в особливому порядку призначення на посаду та звільнення з посади; по–друге – у проходженні служби на займаній посаді; по–третє – в особливій відповідальності за наслідки службової діяльності. Так, якщо ми ведемо мову про Кабінет Міністрів України, то необхідно констатувати збільшення ролі Верховної Ради України у кадровому регулюванні керівної верхівки органів виконавчої влади (через участь парламентської більшості (коаліції депутатських фракцій) в формуванні уряду) і остаточного виведення повноважень Президента України з системи органів виконавчої влади. При цьому Кабінет Міністрів все більше набуває характеристик дійсно вищого органу виконавчої влади з повним об?ємом відповідних повноважень (вирішення кадрових та організаційних питань нижчих органів виконавчої влади). Корисність та доцільність існування “державних політичних діячів” у системі виконавчої влади сумнівів не викликає, погоджуємось ми також з тим, що “державні політичні діячі” мають не тільки розробляти політику в певних галузях, а й бути виразниками певних політичних ідей – членами відповідних партій. Але до державних політичних діячів належать і керівники силових відомств, які мають спеціальні обмеження (зокрема, заборонене не тільки членство у партіях, а й будь–яка діяльність, спрямована на сприяння певним політичним течіям). Ми обґрунтовуємо пропозицію про виведення силових структур з системи органів виконавчої влади, вважаючи їх державними правоохоронними органами (поряд з органами прокуратури), керівники яких призначатимуться Президентом України та будуть повністю йому підзвітні та підконтрольні. Такий компроміс, на нашу думку забезпечив би “силові” міністерства неупередженим та незаангажованим політичними інтересами керівництвом.

Окрім умов заміщення  посад керівників органів виконавчої влади, існують обмеження, пов?язані  з перебуванням на цих посадах. Тобто, це такі вимоги, яких повинні дотримуватись  особи впродовж усього терміну перебування на посаді:

державні службовці  не можуть брати участь у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають  нормальному функціонуванню державного органу;

у рамках адміністративної та політичної реформи, доцільно закріпити  у Конституції України обмеження щодо можливості надання представницького мандату керівникам органів виконавчої влади, це буде повною мірою відповідати інтересам держави і суспільства в цілому, оскільки інтегрування посадових осіб однієї гілки влади в іншу, суттєво порушить систему “стримувань та противаг”.

У рамках дослідження  обґрунтовується думка про необхідність виключення з переліку обмежень, пов?язаних з перебуванням на посаді заборону керівникам вчиняти дії, передбачені  ст. 1 і 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією", оскільки така поведінка є загальним обов?язком людини і громадянина, який закріплений у Конституції України (ст. 68) і тому не може вважатись спеціальним обмеженням, пов?язаним зі статусом особи. Виключення вказаного обмеження забезпечить “чистоту” юридичної техніки і, водночас, не надасть права державним службовцям вчиняти дії, передбачені Законом України "Про боротьбу з корупцією”.

У четвертій  главі нами викладена думка про  те, що позитивна відповідальність не може бути самостійним різновидом юридичної відповідальності.

По–перше, це тому, що позитивна відповідальність знаходиться  у площині морально–етичних норм – адже при характеристиці цього  виду відповідальності ми оперуємо неюридичними категоріями, які спрямвані на характеристику внутрішнього сприйняття особою об?єктивної реальності (відповідальне ставлення, сумлінність, обов?язковість тощо) до того ж, відповідальність повинна виникати і виникає внаслідок усвідомленої дії чи бездіяльності суб’єкта. Наміри суб’єкта, не об?єктизовані у діянні, не можуть бути об’єктом правового регулювання.

По–друге, відповідальність передбачає попереднє виникнення правовідносин. Вони, у свою чергу, мають виникати між певними суб’єктами. В цьому  ж випадку “правовідносини” виникають, так би мовити, між суб’єктом  та його сумлінням. Другий суб’єкт вступає в правовідносини тільки з вчиненням протиправного діяння, яке є підставою виникнення ретроспективної відповідальності. Отже, позитивна відповідальність виникає за межами правовідносин, а тому не може розглядатись як окремий різновид юридичної відповідальності.

По–третє, обов?язковою  підставою юридичної відповідальності є юридичний факт. Юридичні факти  існують двох видів: події та діяння. Останні характеризуються зовнішнім  проявом волевиявлення особи: дією або бездіяльністю. Тому ми не можемо визнати певні нормативні акти, які зобов?язують керівників органів виконавчої влади до відповідальної поведінки, в їх статичному стані юридичним фактом, адже самі по собі вони не створюють, не змінюють або не припиняють правовідносини: для цього потрібне головне – волевиявлення, діяння суб?єкта.

По–четверте, процес звільнення з посади керівника органу виконавчої влади за “політичними мотивами” (за недоліки в роботі тощо) має чітко виражений розподіл на стадію позитивної відповідальності – коли вступаючи на посаду, керівник мав би усвідомити виключність авторитету своєї посади та висувати підвищені вимоги до своєї працездатності, тобто бути відповідальним службовцем; та стадію ретроспективної відповідальності – застосування певної санкції (у цьому випадку звільнення з посади), адже реалізація санкції лежить в площині саме ретроспективної відповідальності.

Але ми й не заперечуємо, що позитивна відповідальність має  вагомий вплив на реалізацію ретроспективної  відповідальності. Саме суб?єктивна  оцінка поведінки керівника в цілому як ним самим, так і оточуючим середовищем (у тому числі й органами, які компетентні вирішувати питання про виказування осуду в різних його формах) переважно визначає не тільки вид і міру відповідальності, але й момент притягнення до відповідальності винної особи. Автор додержується думки про те, що позитивна відповідальність виступає як передумова юридичної відповідальності і може мати наслідком (але не обов’язково) настання юридичної (ретроспективної) відповідальності (тобто застосування кари). Юридична відповідальність обов?язково має характеризуватись вчиненням правопорушення, державним примусом, виною правопорушника.

У результаті дослідження  проблеми притягнення до відповідальності державних політичних діячів доходимо висновку про необхідність розмежування понять політичної та юридичної (конституційної) відповідальності. Нами запропонований певний алгоритм притягнення таких осіб до відповідальності на прикладі міністра: перший етап полягає в публічному осуді політичних дій члена своєї партії (яким виступає міністр) та входженні до Президента з поданням про відкликання посадовця або партійним керівництвом, або ж парламентською більшістю, причому з одночасним поданням кандидатури на вивільнену посаду (так званий конструктивний вотум недовіри) – таким чином реалізується політична відповідальність, підставою якої виступає не невиконання або неналежне виконання своїх повноважень, а спосіб їх виконання; другим етапом є реакція Президента України на таке подання (задоволення або незадоволення). Саме на цьому етапі (за умови задоволення подання) реалізується юридична відповідальність, яка за своїми характеристиками підпадає під визначення конституційно–правової відповідальності.

Враховуючи особливості  посад керівників органів виконавчої влади, які є державними службовцями, а також те, що при притягненні до відповідальності названих керівників Президент України та Кабінет Міністрів України реалізують повноваження, які носять, насамперед, не політичний або конституційний характер, а політико–управлінський, можна вести мову про існування особливого виду дисциплінарної відповідальності. Така відповідальність може мати назву "службова відповідальність" і бути специфічним видом дисциплінарної відповідальності, зумовленим особливим статусом її суб’єктів.

ВИКОРИСТАНИХ  ДЖЕРЕЛ

Конституція України  прийнята Верховною Радою України 28.06.1996 р. № 254к/96–ВР // Відомості Верховної  Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

Декларація про  державний суверенітет України. Ухвалена Верховною Радою УРСР 16 липня 1990 р. // Історія української Конституції / Упоряд. А.Г. Слюсаренко, М.В. Томенко. – К.: Право, 1997. – С. 285–290.

Про основні  засади організації та функціонування державної влади і місцевого  самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції  України”: Конституційний Договір між Президентом України та Верховною Радою України від 8 червня 1995 р. // Історія української Конституції / Упоряд. А.Г. Слюсаренко, М.В. Томенко. – К.: Право, 1997. – С. 359–383.

Конституція (Основний Закон) Української Радянської Соціалістичної Республіки. Прийнята позачерговою сьомою сесією Верховної Ради Української РСР дев?ятого скликання 20 квітня 1978 р.. // Історія української Конституції / Упоряд. А.Г. Слюсаренко, М.В. Томенко. – К.: Право, 1997. – С. 236–279.

Конституція Автономної Республіки Крим // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 5–6. – Ст. 43.

Кримінальний  кодекс України від 5 квітня 2001 р. № 2341–ІІІ // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 25–26. – Ст. 131.

Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 р. № 435–IV // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – №№ 40–44. – Ст. 356.

Цивільний кодекс УРСР від 18 липня 1963 р. № 1540–06 // Право  України. – 1993. – № 11–12.

Про Антимонопольний  комітет України: Закон України  від 26 листопада 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 50. – Ст. 472.

Про внесення змін до Конституції України: Закон України  від 8 грудня 2004 р. // Відомості Верховної  Ради України. – 2005. – № 2. – Ст. 44.

Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР: Закон УРСР від 19 червня 1991 р.

Про громадянство: Закон України // Відомості Верховної  Ради України. – 2001. – № 13. – Ст. 65.

Про державну службу: Закон України // Відомості Верховної  Ради України. – 1993. – № 52. – Ст. 490.

Про Збройні  Сили України: Закон України від 6 грудня 1991 р. № 1934–XII // Відомості Верховної  Ради України. – 1992. – № 9. – Ст. 108.

Про міліцію: Закон  України // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 4. – Ст. 20.

Про міністерства і державні комітети Української РСР: Закон УРСР від 3 серпня 1990 р.

Про місцеве  самоврядування: Закон України від 21 травня 1997 р. № 280/97–ВР // Відомості  Верховної Ради України. – 1997. –  № 24. – Ст. 170.

Про місцеві  державні адміністрації: Закон України  від 09 квітня 1999 р. № 586/ХІV // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 20–21. – Ст. 190.