Адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади у відносинах відповідальності

Завершуючи наукове дослідження  проблеми адміністративно–правового  статусу керівників органів виконавчої влади, ми висловлюємо надію, що викладені в даній роботі думки, пропозиції та аргументи допоможуть сформувати уявлення про напрями реформування системи виконавчої влади, принаймні, щодо принципів керівництва її органами.

Наведемо стислі висновки, які дадуть змогу сконцентрувати основні положення усієї монографії.

Запропонований нами поетапний  підхід до аналізу становлення органів  виконавчої влади у зазначений період дав можливість більш об?єктивно  підійти до характеристики предмету дослідження. Так, перший етап розпочався з прийняттям Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 р. На той час по–новому сприймалися органи державної влади з точки зору їх призначення та спрямованості на інтереси вже суверенної держави. Але це було тільки спробою встановити ефективну вертикаль виконавчої влади, поєднавши в її діяльності інтереси держави та громадян, адже досвіду розбудови держави на демократичних засадах у реформаторів не було. Найбільш “плідними” щодо змін у системі органів виконавчої влади видались роки до прийняття нової Конституції України (1990–1996 рр.), які, за нашою класифікацією, увійшли до другого, перехідного етапу становлення органів виконавчої влади. Протягом цього часу активно створювались, реорганізовувалис

ь і ліквідовувались  міністерства, державні комітети, різноманітні служби.

Взагалі протягом вказаних періодів майже увесь законодавчий потенціал був спрямований на врегулювання статусу органів виконавчої влади, а статус їх керівників був майже незмінним аж до прийняття нової Конституції України, якою ознаменувався початок третього етапу. Зокрема, досить суттєвим надбанням було усвідомлення необхідності розмежування політичних і адміністративних посад у системі державного управління, перегляду ролі та місця Президента в системі виконавчої влади.

Процес реформування органів виконавчої влади третього періоду проходив "на фоні" проведення конституційної реформи, метою якої було "передача" виконавчої влади від Президента України до Верховної Ради України (побудова так званої парламентсько–президентської республіки). А тому кінець цього етапу, який припав на 2005 рік відмітився «вибухом» активності Президента та Кабінету Міністрів України у сфері реформування органів виконавчої влади центрального рівня. Звичайно, це можна пояснити не тільки тим, що з приходом 2006 р. Президент втрачав ключові повноваження щодо цих питань, а й нагальною потребою удосконалити роботу досить розгалуженої та громіздкої системи органів виконавчої влади. На жаль, зроблені на той час кроки не вирішили існуючих проблем діяльності цих органів і 1 січня 2006 р. Верховна Рада України "одержала у своє відання" досить недосконалу систему органів виконавчої влади.

Але процес реформування не закінчився і до сьогодні, а тому історія ще не поставила свою остаточну  крапку в цьому дійсно проблемному  питанні. Який же можна передбачити  напрям розвитку законодавства стосовно визначення правового статусу керівника органу виконавчої влади? На наш погляд, він має полягати в подальшому законодавчому удосконаленні норм, які регулюють проблемні питання встановлення статусу вказаних керівників, зокрема: виведення чіткої ієрархії органів виконавчої влади з підпорядкуванням єдиному центру – Кабінету Міністрів України; повернення та подальше удосконалення практики розподілу політичних та адміністративних посад; зменшення загальної кількості “міністерств і відомств”.

Упродовж розвитку України як правової та демократичної  держави, зміни, які відбувалися  в системі місцевих органів виконавчої влади на той час були об?єктивно  зумовлені, хоча й не завжди популярні  та вчасно проведені. Чинників, які  впливали на гальмування реформаторських процесів, завжди було і буде дуже багато, а тому першочерговим завданням державних органів усіх рівнів (не тільки місцевих) є їх консолідація і вироблення єдиної стратегії політичних реформ. На сьогодні місцеві державні адміністрації міцно тримають позиції “представників Президента” в регіоні, водночас перебираючи на себе повноваження органів місцевого самоврядування. На жаль, конституційна реформа 2004–2006 рр. не привнесла змін, які вирішували б ці питання. Історична “звичка” органів державної влади поєднувати в собі виконавчі та представницькі функції заважає, на наш погляд, не тільки розвитку місцевого самоврядування, а й становленню самих місцевих державних адміністрацій. Адже в постійному процесі розподілу повноважень вони не мають можливості розвиватись самостійно як окрема структура. На нашу думку, необхідно відходити від встановленої історичної традиції і будувати систему органів виконавчої влади за новими, більш ефективними принципами, не заважаючи при цьому – розвиткові інших суб?єктів демократичної держави.

Керівниками органів  виконавчої влади слід вважати: Прем?єр–міністра  України (на підставі ч. 4 ст. 114 Конституції  України); міністрів та керівників інших  централ ьних органів виконавчої влади (п. 10 ч. 1 ст. 106 Конституції України); голів районних, обласних державних адміністрацій, голів державних адміністрацій міст Києва та Севастополя (ч. 3 ст. 118 Конституції України), голів районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій за умови їх чіткої підпорядкованості органам виконавчої влади вищого рівня.

Вирішуючи питання  віднесення інших органів виконавчої влади необхідно зазначити визнання місцевих органів міністерств, державних  комітетів, тощо органами виконавчої влади  є не правильним, адже відповідно до нормативно–правових актів, органи виконавчої влади можуть створювати свої органи чи то як представництво на місцях, чи то як допоміжний орган спеціальної компетенції. Але структурно ці створені органи будуть не органами виконавчої влади а, так би мовити, органами системи органів виконавчої влади, що за своєю суттю не одне й те саме.

Не має, також, входити до вертикалі виконавчої влади і Рада міністрів Автономної Республіки Крим, оскільки, вони мають  різні за своєю юридичною природою призначення, функції та завдання. Брати участь у виконанні державних функцій Рада міністрів Автономної Республіки Крим, рівно як міністерства та відомства автономії, цілком можуть опосередковано. Це можна реалізувати за допомогою делегованих повноважень від Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади. Адже саме так вирішується проблема з вирішенням питань, віднесених до компетенції державних органів на місцях – вирішення цих питання делегується органам місцевого самоврядування. До речі, кардинальних реформ законодавства через це проводити не доведеться. Достатньо лише чітко усвідомити та в подальшому враховувати і дотримуватись норм чинного законодавства, адже Конституція Автономної Республіки Крим закріплює, що “Рада міністрів Автономної Республіки Крим здійснює виконавчі функції та повноваження з питань, віднесених до самостійного відання Автономної Республіки Крим, а також здійснює державні виконавчі функції, делеговані (курсив наш. – Н.А.) відповідно до Конституції України”.

При вирішенні  питання закріплення статусу місцевих державних адміністрацій у м. Києві та Севастополі необхідно у першу чергу законодавчо закріпити їх правовий статус як органів виконавчої влади. Це має досягатись шляхом внесення зміни до Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, виклавши ч. 1 ст. 1 в такій редакції: “Виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації”. Як наслідок, привести у відповідність Закон України “Про столицю України – місто–герой Київ” та прийняти Закон України про правовий статус міста Севастополь, врахувавши такі положення: органи виконавчої влади мають відігравати провідну роль в управлінні цими містами; голови місцевих державних адміністрацій мають призначатись на загальних засадах; враховуючи особливості здійснення виконавчої влади, районні у містах державні адміністрації мають бути прирівняні до статусу районних державних адміністрацій. Вказані заходи допоможуть уникнути колізії інтересів держави та місцевого самоврядування при виконанні покладених на керівника відповідних повноважень і забезпечать ефективність реалізації правового статусу посад голів місцевих державних адміністрацій. Це також підвищить контроль за діяльністю керівників місцевих державних адміністрацій, оскільки вони вже повністю будуть належати до вертикалі виконавчої влади.

Нами було аргументовано  положення про те, що у понятті  “керівник органу виконавчої влади” передбачається не сама особа керівника, а посада керівника, яка розуміється як структурна одиниця апарату державного органу, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових (організаційно–розпорядчих) повноважень і, отже, сама посада зумовлює статус, власне, керівників органів виконавчої влади

Прагнучи уніфікації правових термінів незалежно від  галузей та сфер їх вживання, та базуючись  на філологічних, логічних та правових знаннях, пропонуємо таке визначення понять “правосуб?єктність”, “адміністративно–правовий статус” та “компетенція”:

Правосуб?єктність керівника органу виконавчої влади  – це здатність керівника виступати  суб’єктом правовідносин від  імені органу виконавчої влади у  різних галузях права. Причому таке твердження буде справедливим як стосовно єдиноначальних органів виконавчої влади, так і щодо колегіальних. Правосуб?єктність керівника органу виконавчої влади виникає з моменту створення цієї посади і закінчується з моменту ї ліквідації.

Адміністративно–правовий  статус посади керівника органу виконавчої влади ? це поняття, яке завжди виражається в сукупності нормативно визначених прав та обов?язків, характеризується специфічним обов?язком нести відповідальність у зв?язку з виконанням своїх повноважень та становищем посади керівника в системі управління.

Компетенція –  це елемент правового статусу, який встановлює сукупність юридично встановлених прав та обов’язків органу виконавчої влади або його керівника, реалізація яких забезпечує виконання їх основних функцій.

Виходячи з  вищенаведеного, елементами адміністративно–правового статусу посади керівника органу виконавчої влади є:

становище посади керівника в системі управління;

компетенція;

обов?язок нести  відповідальність у зв?язку з виконанням своїх повноважень.

В рамках дослідження  було виявлено проблему співвідношення понять “повноваження органу” та “повноваження керівника органу” стосовно центральних та місцевих органів виконавчої влади, які є єдиноначальними. Керівник такого органу може здійснювати не лише права й обов?язки, котрі входять у його правовий статус як громадянина і службовця, а й права й обов?язки, що входять у правовий статус очолюваного ним органу. Вочевидь, ми ведемо мову про єдине ціле, не зважаючи на те, що законодавство розмежовує повноваження керівників і повноваження органів, при цьому уся повнота відповідальності лежить саме на керівниках. Тому доцільним є закріплення функцій органу виконавчої влади за керівником, який, у свою чергу, має виконувати вказані функції через скеровування роботи органу шляхом делегування відповідних повноважень апарату або шляхом створення допоміжних структур. На відміну від часткового розмежування повноважень з одночасним поєднанням відповідальності запропонований варіант дає змогу чітко визначити, які функції покладені на керівників, якою компетенцією вони наділені, яке місце в управлінській системі вони займають і тоді обґрунтованим є покладання усієї повноти відповідальності на цих осіб.

Враховуючи запропоновані  зміни, по–новому сприймається структура  Кабінету Міністрів України. Пропонується умовно поділити цей орган на два  рівні – галузевий рівень (міністри) та рівень загальної компетенції (Прем?єр–міністр України, Перший віце–прем?єр–міністр України, три віце–прем?єр–міністри України). Цим самим ми позбудемось проблеми “особливого” становища міністерств серед інших центральних органів виконавчої влади, адже вони, як апарат міністрів мають перейти у структурну будову Кабінету Міністрів.

Також слід акцентувати  увагу на необхідності підвищення вимог  до кандидатів на посади керівників органів  виконавчої влади. На нашу думку, потрібно, взявши за основу обмеження, викладені  в Законі України “Про державну службу”, вдосконалити певні норми та доповнити такими вимогами до кандидатів на заняття посад керівників органів виконавчої влади:

– не можуть бути призначені на посади в місцеві державні адміністрації особи, які мають  судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку. Таке формулювання міститься в Законі України “Про державну службу”, але ми, погоджуючись з існуванням такої вимоги, маємо вказати на певні його вади. Судимість – це цілісне поняття, яке не може бути сумісним або несумісним, скоріш за все, законодавець мав на увазі судимість за злочини, які можуть бути несумісними, але тоді які саме злочини визнавати сумісними чи несумісними із зайняттям посади, і хто уповноважений проводити таке розмежування. Більше того, такими, що не мають судимості визнаються: особи, засуджені за вироком суду без призначення покарання, у тому числі звільнені від кримінальної відповідальності, або звільнені від покарання чи його відбування. Отже, пов?язуючи неможливість вступу на державну службу з наявністю судимості, законодавець не в змозі досягнути поставленої мети – підбору кадрів, які відповідали б морально–етичним якостям представника держави, адже в такому випадку неможливо виключити попадання осіб, що вчинили злочин, на державну службу. На наш погляд, положення, щодо вимог до кандидатів на посади керівників органів виконавчої влади, повинні бути викладені таким чином: “На посади Прем?єр–міністра, міністрів, голів інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій “не можуть бути призначені особи, які раніше засуджувались за вчинення умисного злочину, або ж були звільнені від кримінальної відповідальності за вчинення такого злочину, за винятком осіб, які були реабілітовані у встановленому законом порядку”;

на посаду мають  призначатись лише дієздатні особи, оскільки існуюче обмеження щодо недієздатних осіб надає можливість перебування на посадах осіб з  обмеженою дієздатністю;