Кассовое исполнение бюджетов и роль казначейства в этои процессе

 

Действовавшая система учета  доходов не позволяла своевременно получать информацию об объемах поступивших  доходов, что отрицательно сказывалось  на точности краткосрочных прогнозов  о налогах и платежах, установлении реальных лимитов по расходам, предусмотренным  в бюджете, а следовательно, и на своевременности финансирования.

 

Кроме того, не была обеспечена идентичность данных отчетности Госналогслужбы и Центробанка вследствие неполноты  учета доходов органами налоговой  службы и отсутствия сверки. Исполнение федерального бюджета по расходам при  банковской системе осуществлялось через счета отраслевых министерств  и ведомств. При этом фиксировались  лишь две стадии бюджетного финансирования: первая - выделение объемов бюджетных  назначений и вторая - осуществление  кассовых расходов бюджетополучателям. Доведение бюджетных средств  до бюджетополучателей осуществлялось в основном через коммерческие банки, что давало возможность последним  «прокручивать» эти средства, участвовать на рынке ценных бумаг, пополнять кредитные ресурсы за счет этих средств.

 

Применение казначейской системы исполнения бюджета отличается от банковской прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета, - доходный и расходный - на одном счете. Такой порядок позволяет существенно ускорить процесс финансирования.

 

В научной литературе наиболее удачное определение понятия  «казначейская система исполнения бюджета» дал А.. И. Романенко: «при казначейской системе обязательства бюджетополучателей по принятию к исполнению и последующему непосредственному осуществлению  платежей за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные  услуги от имени и по поручению  их берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных  средств».

 

При казначейской системе  процесс исполнения бюджета гораздо  более детализирован. Он позволяет  четко контролировать следующие  показатели:

 

объем бюджетных назначений;

 

гарантированные лимиты финансирования (исходя из степени реальной обеспеченности расходов источниками финансирования, в пределах которых бюджетная  единица приобретает право принимать  на себя финансовые обязательства);

 

объемы фактически заключенных  соглашений (в пределах предоставленных  прав по финансовым обязательствам);

 

объемы произведенных  авансовых платежей по заключенным  договорам;

 

суммы счетов, предъявляемых  к оплате, и объемы других необходимых  выплат;

 

сумму средств, причитающихся  к выплате после проверки обоснованности предъявленных счетов-фактур, подтверждения  товарно-материальных ценностей и  объемов выполненных работ, начисления заработной платы и других видов  денежного содержания;

 

сумму фактического перечисления бюджетных средств со счета.

 

Причинами воссоздания казначейства послужило изменение политической и экономической систем общества и последовавшее вслед за этим провозглашение независимости РФ, что  потребовало реформирование бюджетной  системы. С выходом экономики  из рамок централизованного планирования стала изменяться банковская система. Образование коммерческих банков и  переориентация функций Центрального банка привели к тому, что был  серьезно ослаблен банковский учет бюджетных  средств. Как результат, возникли задержки в перечислении бюджетных средств, допускалось их нецелевое использование. Кроме того, существенным недостатком банковского исполнения бюджета стало наращивание инфляционных процессов, так как кредитование дефицита бюджета осуществлялось автоматически и носило эмиссионный характер. Суммы бюджетного финансирования поступали на счета главных распорядителей, т.е. министерств и ведомств, и перераспределялись далее с помощью коммерческих банков. Банковская система многоступенчата, что замедляло скорость прохождения средств. В известной степени Минфин, как главный распорядитель бюджетных ассигнований, был лишен возможности контролировать прохождение и целевое использование этих средств. Если говорить об исполнении доходной части федерального бюджета, то выход налоговых органов из подчинения Минфину РФ привел к ведомственному разрыву в передаче информации, необходимой для оперативного управления процессом исполнения федерального бюджета.

 

Таким образом, в условиях перехода к рыночной экономике и  дефицита бюджетных средств использование  банковской схемы исполнения бюджета  привело к следующим негативным последствиям:

 

- наблюдалась низкая оперативность  в зачислении доходов, а отсутствие  единой методики распределения  регулирующих налогов лишало  эффективности процесс управления  бюджетными ресурсами;

 

- отсутствовала оперативная  информация о полученных доходах  и проведенных расходах. Как следствие,  было затруднено точное определение  потребности в заемных средствах;

 

- в ходе исполнения  бюджета фиксировались лишь два  показателя: объемы бюджетных назначений  и суммы фактического платежа,  что исключало возможность разумного  маневра средствами федерального  бюджета;

 

- усложнился контроль за целевым использованием бюджетных средств распорядителями кредитов, существовала возможность нецелевого использования и злоупотреблений;

 

- сложился высокий уровень  остатков бюджетных средств на  счетах коммерческих банков.

 

Анализ результатов исполнения бюджета показывал, что в начале 90-х годов в России назрела  необходимость более четкой реализации функций, связанных с пополнением  государственной казны и обеспечением подконтрольности расходования ее ресурсов. Система органов Федерального казначейства должна была «замкнуть» на себе осуществление  и учет всех операций со всеми государственными федеральными ресурсами. Важнейшая  роль казначейства - претворить в жизнь  утвержденный федеральный бюджет и  проконтролировать расходование средств.

 

Роль казначейства в исполнении бюджетов

 

Существует система органов  управления, для которых сама финансовая деятельность является основной, определяющей содержание их компетенции. Эта система  финансово-кредитных органов, специально созданных для управления финансами  и осуществления контроля в этой сфере как его неотъемлемой функции. Данные органы охватывают своим воздействием все звенья финансовой системы - бюджет, целевые внебюджетные фонды, кредит, страхование, финансы предприятий, организаций, учреждений. Система финансово-кредитных органов в РФ, в связи с экономическими преобразованиями была существенно перестроена, появились новые органы.

 

В единую систему органов  государственного управления финансами  в Российской Федерации входят Министерство финансов РФ, министерства финансов республик, финансовые управления в других субъектах  Федерации и органы федерального казначейства. Кроме того, в системе  органов местного самоуправления административно-территориальных  единиц (районов и городов) образуются финансовые отделы.

 

Особенностью финансовой деятельности является то, что ее осуществляют все органы государственной власти в зависимости от установленной  компетенции.

 

Для осуществления финансовой деятельности, в качестве основной функции, были созданы специальные  органы государственного управления:

 

Министерство финансов Российской Федерации;

 

Федеральное казначейство Российской Федерации;

 

Государственная налоговая  служба Российской Федерации;

 

Центральный банк Российской Федерации (Банк России).

 

Федеральное казначейство Российской Федерации создано Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556. Единую централизованную систему органов федерального казначейства возглавляет руководитель Федерального казначейства - начальник Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ.

 

В соответствии с Положением о Федеральном казначействе РФ, утвержденным постановлением Совета Министров - Правительства  РФ от 27 августа 1993 г. № 864, единая централизованная система органов федерального казначейства состоит из Главного управления федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчиненных ему территориальных  органов федерального казначейства по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах. Казначейство подчиняется Министерству финансов РФ. Органы казначейства взаимодействуют с органами государственного управления субъектов Федерации в процессе зачисления доходов и взаиморасчетов между бюджетами, а также координации работы по созданию информационной базы о состоянии бюджетной системы Российской Федерации.

 

Казначейский метод имеет  ряд преимуществ, поэтому в мире он очень широко распространен. Среди  развитых стран, в которых он нашел  свое применение, в первую очередь  можно назвать США и Германию. Однако, в мировой практике существует и неказначейское (банковское) исполнение бюджета, при котором управление бюджетными средствами возлагается не исполнительную власть, а банковскую систему. Такой метод вплоть до недавнего времени применялся и в России. Качество управления финансами при неказначейской системе зависит от того, насколько эффективно работает банковская система страны, а также насколько полно и четко сформулированы условия договора на обслуживание бюджетных счетов. При определенных условиях этот метод может работать, однако в период российских экономических реформ он оказался неэффективен. Основные усилия Центрального банка были направлены на денежно-кредитное регулирование, поддержку курса рубля, а вопросы исполнения бюджета отошли на второй план. Поэтому последующее реформирование бюджетной сферы было связано с поэтапным переходом от банковского к казначейскому исполнению бюджета.

 

Казначейство - это орган  исполнительной власти, осуществляющий исполнение государственного бюджета. Казначейства существуют в большинстве  стран мира. К их полномочиям относится  ведение операций с бюджетными средствами: регистрация поступлений в бюджет, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, выдача разрешения на право осуществления  расходов в рамках утвержденных лимитов, осуществление платежей от имени  бюджетных учреждений. Переход на казначейскую систему осуществляется в России с первой половины 90-х  годов в целях повышения эффективности  управления доходами и расходами, оперативности  финансирования государственных программ, усиления контроля за поступлением бюджетных средств и их рациональным использованием. Основными документами, заложившими правовые основы данной системы, стали Указ Президента от 8 декабря 1992 г. и Постановление Правительства от 27 августа 1993 г.

 

К числу задач, решаемых органами казначейства в России, относятся:

 

организация, осуществление  и контроль за исполнением государственного бюджета, управление доходами и расходами бюджета на счетах казначейства;

 

регулирование финансовых отношений  между бюджетом и государственными внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных средств;

 

краткосрочное прогнозирование  объемов государственных финансовых ресурсов, оперативное управление ими;

 

сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных  финансов; составление отчетности о  финансовых операциях по бюджету  и о внебюджетных фондах, представление  ее законодательным и исполнительным органам власти;

 

управление и обслуживание совместно с Центральным банком и другими уполномоченными банками  внутреннего и внешнего долга  РФ;

 

разработка методологических материалов и инструкций, порядка  ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства; подготовка проекта бюджетной классификации, учет государственной казны РФ.

 

Становление казначейской системы  происходит уже в течение длительного  периода времени. Этот процесс сопровождается рядом трудностей. Он затрагивает  интересы многих государственных структур и имеет не только сторонников, но и противников. Органы казначейства представляют интересы государства  и тем самым ставят под контроль деятельность других участников бюджетного процесса. Главные распорядители  бюджетных средств утрачивают возможность  управлять финансовыми потоками и сохраняют за собой лишь ограниченные права, связанные с распределением лимитов ассигнований по подведомственным получателям. Усиливается контроль над движением бюджетных средств  на банковских счетах, счета федерального бюджета изымаются из коммерческих банков. Территориальные органы казначейства контролируют эффективность и целевое  использование финансовых ресурсов на уровне отдельных бюджетополучателей. Ограничиваются права региональных органов власти по определению направлений  использования средств федерального бюджета, полученных в форме дотаций, трансфертов, кредитов и займов, и  др.

 

Организация казначейской системы  в разных странах различна. В мировой  практике используются две основные модели - централизованная и автономная. Централизованная модель предполагает, что федеральное казначейство обслуживает  счета не только федерального, но и  региональных бюджетов. Для этого  может создаваться разветвленная  система отделений федерального казначейства в регионах. Подобная модель применяется во Франции. Отличие  автономной модели состоит в том, что наряду с федеральным в ней существуют самостоятельные региональные казначейства. К их полномочиям относится ведение операций со средствами бюджетов соответствующих территорий. В качестве примеров использования такой модели можно привести Бразилию. Наличие собственной казначейской системы в регионе позволяет более полно учесть его особенности, открывает перед ним определенную свободу действий при проведении бюджетной политики. Однако, при этом на всех уровнях целесообразно использовать единые технологии учета, расчетов и платежей. Это необходимо для обеспечения единства бюджетной системы страны.