Методы бюджетного планирования

     Практика  применения этих методов остается несовершенной, хотя наблюдается определенный прогресс, обусловленный использованием новых  информационных технологий. Но далеко не всегда удается учесть императивы процесса воспроизводства интенсивного (инновационного) типа, действие многочисленных демографических, социальных, экономических, внутренних и внешних факторов. Это посильно только органам, взаимодействующим с крупными исследовательскими структурами, в том числе в рамках РАН. Однако ни Министерство финансов, ни Минэкономразвития в этом деле с экономическими институтами РАН, как было в практике Госплана, непосредственно не взаимодействуют.

  В последнее время программно-целевой  метод все чаще стал применяться  в качестве инструмента бюджетного планирования. Выбор этого метода обусловлен прежде всего его особенностями и преимуществами, позволяющими осуществлять полный цикл управленческого процесса – от постановки задач планирования до оценки результата и эффективности произведенных бюджетных расходов. Кроме того, программы содержат в себе механизм мониторинга, оценки, контроля и принятия решений.

     Долгосрочные  целевые программы разрабатываются  органом исполнительной государственной  власти или органом исполнительной власти местного самоуправления и утверждаются соответствующим законодательным или представительным органом власти. Долгосрочные целевые программы содержат технико-экономическое обоснование, прогноз ожидаемых социально-экономических результатов реализации программы, сведения о распределении объектов и источников финансирования по годам и другие данные.

     Если  на 2005 г. была предусмотрена реализация 54 федеральных целевых программ, включавших 84 подпрограммы с общим  годовым объемом финансирования 257,8 млрд. руб., то на 2007 г. планировалось  финансирование 47 программ с 31 подпрограммой на сумму 698,3 млрд. руб. На реализуемые в предыдущей бюджетной трехлетке программы средства выделялись сначала только на 2008 г. (47 программ и 31 подпрограмма) с финансированием в объеме 698,29 млрд. руб., а затем еще на два года -2009 и 2010 гг. (45 программ и 34 подпрограммы) с финансированием соответственно 747,02 млрд. и 503,4 млрд. руб.

     В трехлетке на 2009-2011 гг. законом о  федеральном бюджете предусмотрена  реализация 54 программ (в том числе  одной президентской, связанной с уничтожением запасов химического оружия в России). При этом 8 программ включают 38 подпрограмм. На все это выделяется финансирование в объемах: 1161,1 млрд. руб. (2009 г.); 1287,86 млрд. руб. ₁ (2010 г.) и 1356,8 млрд. руб. (2011 г.).

     Очевидно  весьма существенное изменение объема финансирования федеральных целевых программ на один и тот же год при отдалении на год бюджетного горизонта. Сказывается не только тенденция роста расходов в связи с инфляцией, но и повышение роли программ в модернизации всей инфраструктуры экономики и социальной сферы. Необходимость в этом возрастает в связи с потребностью радикального улучшения обслуживания внешнеэкономических связей российских предприятий, по которым уже имеются долгосрочные соглашения с рядом развивающихся стран.

  На  формирование инфраструктуры внешнеэкономических  связей направлена, в частности, Федеральная  целевая программа «Модернизация  транспортной системы России (2002-2010 годы)» в том числе подпрограмма «Автомобильные дороги». Продолжится работа по Федеральной целевой программе «Создание системы базирования Черноморского флота на территории Российской Федерации в 2005-2020 годах». В 2009-2011 годах на это выделяется соответственно 3721, 3734, 8261,4 млрд. руб.

  В настоящее время в Российской Федерации проводится реформа бюджетной системы, суть которой состоит в переходе от идеологии контроля над затратами к идеологии управления результатами путем оптимальной децентрализации управления общественными финансами.

  Ядром новой организации бюджетного процесса стала широко применяемая в мире концепция «бюджетирования, ориентированного на результаты (performance budgeting) в рамках среднесрочного финансового планирования». В ее основу положен принцип распределения бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

  В соответствие с бюджетированием, ориентированным на результат распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программ предполагается осуществлять с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов их деятельности в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

  На  федеральном уровне комплексные шаги, направленные на повышение эффективности и результативности бюджетных расходов закреплены в Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 годах.

  К настоящему времени на федеральном  уровне закреплены базовые процедуры  позволяющие повысить результативно-целевую ориентацию бюджетных расходов. К основным инструментам БОР на федеральном уровне на сегодняшний день можно отнести доклады о результатах и основных направлениях деятельности, федеральные, ведомственных целевые программы, реестр расходных обязательств и перспективный финансовый план.

   Внедрение в практику бюджетирования, ориентированного на результат обусловлено необходимостью решения целого ряда проблем. В действовавшей  системе объектами бюджетного финансирования являлись отдельные организации и учреждения (школы, больницы, библиотеки), которые получали бюджетные ассигнования вне зависимости от количества и качества выполняемой работы. Поскольку ассигнования были невелики и распределялись поровну, то часть наиболее ответственных, квалифицированных и работающих с полной отдачей специалистов бюджетной сферы теряют интерес к своему труду. В то же время сложившийся подход к финансированию учреждений и организаций, а не конкретных услуг предполагает возможность использования бюджетных средств для выполнения не имеющих общественной значимости работ или их выполнения в излишних объемах, а действительно необходимые обществу услуги остаются без должной финансовой поддержки.

  Первые  годы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат в практику бюджетного планирования на федеральном уровне выявили определенные недостатки и пробелы как в действующей нормативно-правовой базе, так и в организации этого процесса в целом. Следовательно, перспективы развития бюджетирования, ориентированного на результат преимущественно зависят от скорейшего устранения этих узких мест. При этом следует уделить особое внимание осуществлению ниже перечисленных мероприятий.

  В первую очередь необходимо перейти  от существующей структуры «стратегическая цель - тактическая задача - целевая программа» к многоступенчатой, типа «миссия субъекта бюджетного планирования - достигаемая цель правительства РФ - тактическая задача субъекта бюджетного планирования - бюджетная целевая программа – мероприятие». Логика выстраивания взаимосвязей между элементами этой иерархии вполне очевидна. Сначала каждый субъект бюджетного планирования формулирует свою миссию, представляющую краткое определение важнейшей цели государственной политики, за достижение которой отвечает субъект бюджетного планирования или ради достижения которой он создан. Описание этой миссии может также содержать сведения об услугах, предоставляемых субъектом бюджетного планирования, заказчиках и потребителях этих услуг. Таким образом, миссия определяет функциональные особенности субъекта бюджетного планирования.

  Далее для обеспечения прозрачности вклада деятельности отдельных субъектов  бюджетного планирования в достижение целей правительства РФ каждому  субъекту бюджетного планирования необходимо выбрать из трехуровневой системы целей правительства те, которые соответствуют направлениям его деятельности в течение планового периода времени. При этом выбранные цели должны отвечать миссии субъекта бюджетного планирования.

  Затем определяются тактические задачи субъекта бюджетного планирования, отражающие объем государственных услуг, который субъект намеревается реализовать в течение планируемого периода. Задачи должны соотноситься с целями (социально значимыми результатами) и миссией субъекта бюджетного планирования.

  После формулирования своих тактических  задач каждый субъект бюджетного планирования должен разработать план мероприятий, определив основные этапы  достижения целей и, главное, организационные  структуры (подведомственные агентства  и службы, департаменты министерств), отвечающие за осуществление каждой конкретной цели или задачи. Эти отдельные однородные услуги или схожие виды деятельности, ориентированные на решение конкретных задач, объединяются в целевые программы. Выделение мероприятий в отдельный элемент планирования способствует повышению как ответственности сотрудников за результат, так и качества мониторинга промежуточных результатов (ежемесячно, ежеквартально) выполнения задач и программ.

  В-вторых, в целях создания действенной системы количественных показателей деятельности субъектов бюджетного планирования целесообразно при проведении оценки эффективности бюджетных расходов разделить результаты функционирования на прямые (непосредственные) и конечные.

  Под прямым результатом в этом случае будем понимать объем предоставляемых государством товаров и услуг. К примеру, показателями непосредственных результатов являются такие, как количество учеников, которым предоставлены образовательные услуги по заданной программе; количество пролеченных в соответствии с установленными стандартами пациентов и т.п.

  Показатели  же конечных результатов отражают достижение социальных результатов в виде определенного  уровня удовлетворения общественных потребностей (например, повышение качества образования, снижение смертности от отдельных заболеваний, снижение уровня преступности, повышение безопасности дорожного движения и т.п.).

  Для повышения объективности оценки деятельности субъектов бюджетного планирования необходимо рассчитывать конечные результаты в чистом виде, т.е. без учета воздействия внешних факторов (макроэкономическая конъюнктура, вклад других министерств и т.п.), для чего должна быть разработана соответствующая методика оценки.

  Таким образом, через систему применяемых  показателей БОР в перспективе  должен стать не просто новым методом планирования и инструментом анализа исполнения бюджета, а действенным механизмом, позволяющим увидеть за выявленными отклонениями то, что можно улучшить.

  Помимо  совершенствования процедур подготовки докладов субъектов бюджетного планирования или сводного доклада правительства РФ принципиально важным остается вопрос о повышении эффективности процедур мониторинга, логическим завершением которых должно быть рассмотрение причин и возможных правовых последствий недостижения заданных показателей результативности.

  Представляется  логичным, чтобы контроль за использованием министерствами и ведомствами бюджетных  средств постепенно смещался с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к внутреннему  контролю субъектов бюджетного планирования за эффективностью их расходов. Оценки социальной и экономической эффективности программной деятельности должны использоваться при планировании расходов на следующий бюджетный год.

  Наряду  с государственным контролем  необходимо укреплять меры общественного контроля за объемом и качеством предоставляемых услуг, расширять практику создания наблюдательных советов при бюджетных учреждениях, усиливать роль общества потребителей в данном процессе.

  Контроль  за результативностью деятельности самих субъектов бюджетного планирования должен осуществляться Правительственной комиссией по повышению результативности бюджетных расходов. Такой контроль необходимо реализовывать в процессе рассмотрения комиссией разделов докладов главных распорядителей бюджетных средств.

  И, наконец, законченность системы  мониторинга достигается за счет внедрения контроля за результативностью  деятельности правительства РФ со стороны  Государственной Думы РФ с привлечением Счетной палаты РФ. В целях обеспечения  возможности осуществления такого контроля Государственная Дума  РФ должна участвовать в оценке разделов Сводного доклада правительства РФ и докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, содержащих данные о динамике в отчетном периоде плановых и фактически достигнутых показателей результативности. Перед рассмотрением Государственной Думой РФ эти материалы должны проходить обязательную экспертизу в Счетной палате РФ.