Экологическое право как отрасль права

Существенной особенностью любой лицензии является то, что она оформляется после проведения государственной экологической экспертизы, а при лицензировании комплексного природопользования – лишь после того, как природопользователь получит частное разрешение в специализированных государственных органах. Лицензией на комплексное природопользование объединяются в систему разные лимиты и другие экологические требования. Такое объединение осуществляется по территории, по объекту в целом или по совокупности видов лицензируемой деятельности. Причем лицензия на комплексное природопользование не является основанием для права на конкретный вид природопользования.

Она лишь определяет его условия. Права  на конкретные виды пользования предусматриваются  договорами или в специальных  лицензиях, которые в некоторых  случаях выполняют функции таких  договоров. Примером этого могут  служить: договор аренды на комплексное  природопользование, лицензия на право  пользования недрами и т. д.

Организационное обеспечение государственной  системы лицензирования возлагается  на федеральный орган управления Государственным фондом недр и его  территориальные органы.

Закон «О лицензировании отдельных  видов деятельности» устанавливает  общий порядок ведения лицензионной деятельности.

Для этого необходимо следующее:

1) документы, которые представляет заявитель в органы, уполномоченные на ведение лицензионной деятельности;

2) 30–60–дневный срок для принятия решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии. Срок начинает исчисляться со дня получения заявления;

3) основания для отказа в выдаче лицензии;

4) сведения, указываемые в лицензии;

5) порядок оформления или переоформления лицензии;

6) платность лицензирования;

7) условия приостановления действия лицензии, потери ею юридической силы или ее аннулирования;

8) другие вопросы.

 

 

Поскольку большая часть  природных богатств страны находится  в собственности государства, оно предоставляет их в пользование гражданам и юридическим лицам посредством выдачи специальных документов на пользование - лицензий. Лицензирование - это один из способов, с помощью которого государство осуществляет регулирование и контроль в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Лицензия представляет собой  разрешение на ведение определенного  вида деятельности до использованию  природных ресурсов, например, заготовку древесины, добычу полезных ископаемых, сельскохозяйственную разработку земель, осуществление охоты и т. д.

В каждой сфере природопользования применяются свои виды лицензий или  приравненных к ним разрешительных документов: при использовании лесов - лесорубочный и лесной билеты, вод - лицензии на водопользование и  разрешительные лицензии, недр - лицензии на пользование недрами, животного мира - долгосрочные и именные разовые лицензии, атмосферного воздуха - разрешения на выброс загрязняющих веществ и др.

Виды лицензий, их форма  и содержание, а также порядок  и условия выдачи регулируются законодательством: федеральными законами «О лицензировании отдельных видов деятельности» 1998 г., «О животном мире», Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, Законом РФ «О недрах» и др., а также подзаконными нормативными актами, например, Положением о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды 1996 г., Положением о лицензировании пользования недрами 1992 г., Положением о порядке предоставления и аннулирования лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков 1996 г. и др.

В содержание лицензий на право  пользования природными ресурсами, как правило, входят сведения о предоставляемом  природном объекте, субъекте права природопользования, о целях и способах использования природного объекта, его пространственных границах, сроках, объемах и условиях пользования, требованиях по рациональному использованию и охране окружающей природной среды и др.

Лицензии выдаются специально уполномоченными федеральными органами экологического управления и их территориальными подразделениями. Правами по выдаче лицензий, в частности, обладают органы системы Министерства природных ресурсов РФ, Государственного комитета РФ по охране окружающей среды, Федеральной службы лесного хозяйства России и др.

Лицензия предоставляется  на основании заявления лица, желающего  стать природопользователем. В большинстве  случаев процедура предоставления лицензии достаточно сложна и предполагает принятие компетентным государственным органом (Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, специально уполномоченным органом экологического управления) решения о предоставлении природного ресурса в пользование, а также может включать предварительное проведение конкурсов или аукционов (например, при получении концессии на пользование недрами и лесами) или последующее заключение договора на пользование природным ресурсом в соответствии с лицензией (например, при предоставлении водных объектов). Предусмотрена также обязательная государственная регистрация лицензий и договоров на природопользование^*.

 

Государственный орган, компетентный выдавать лицензию, имеет право приостановить  или аннулировать ее действие при  наличии оснований, установленных законом. Аннулирование лицензии влечет прекращение права природопользования. Так, согласно ст. 53 Водного кодекса РФ лицензия на водопользование может быть аннулирована до истечения срока ее действия по решению специально уполномоченного органа управления использованием и охраной водного фонда по основаниям прекращения права водопользования, предусмотренным Водным кодексом.

 

 

Правовые основы оценки воздействия  на окружающую среду.

Под оценкой воздействия  на окружающую среду (ОВОС) понимается деятельность, направленная на определение характера и степени потенциального воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, ожидаемых экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий в процессе и после реализации такого проекта и выработку мер по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охрану окружающей среды от вредных воздействий в соответствии с требованиями действующего экологического законодательства.

Общие требования об оценке воздействия  на окружающую среду установлены  Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (ст. 32). Детальное регулирование  проведения ОВОС осуществляется Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной  и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным Приказом Государственного комитета РФ по охране окружающей среды.

Оценка воздействия на окружающую среду осуществляется заказчиком (инициатором) намечаемой экологически значимой деятельности, начиная с самых ранних стадий ее планирования. Заказчиком может  быть как юридическое лицо, так  и гражданин-предприниматель. ОВОС является инструментом, обязывающим заказчика планируемой деятельности обеспечить выполнение требований экологического законодательства на стадии подготовки проекта.

 

 

Под оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС) понимается деятельность, направленная на определение характера  и степени потенциального воздействия  намечаемого проекта на окружающую среду, ожидаемых экологических  и связанных с ними социальных и экономических последствий  в процессе и после реализации такого проекта и выработку мер  по обеспечению рационального использования  природных ресурсов и охрану окружающей среды от вредных воздействий  в соответствии с требованиями экологического законодательства.

Оценка воздействия на окружающую среду осуществляется заказчиком (инициатором) экологически вредной  деятельности, начиная с самых  ранних стадий ее планирования, к примеру  при разработке технико-экономического обоснования проектирования и строительства  того или другого объекта - предприятия, высокоскоростной железной дороги и  т.п.

Главное назначение оценки воздействия на окружающую среду - обеспечить выполнение заказчиком планируемой  деятельности требований экологического законодательства. Если государственная  экологическая экспертиза представляет собой правовое средство обеспечения  учета и выполнения экологических  требований на стадии принятия хозяйственного, управленческого и иного решения, то ОВОС есть главное правовое средство обеспечения учета и выполнения этих требований на стадии подготовки соответствующего хозяйственного решения.

Таким образом, внедрение  в правовой природоохранный механизм оценки воздействия на окружающую среду  в качестве элемента в последовательной системе других правовых превентивных мер позволяет не допустить появление  хозяйственных и иных объектов или  осуществления хозяйственной деятельности с нарушением требований законодательства об охране природы и использовании  природных ресурсов.

Впервые оценка воздействия  на окружающую среду была внедрена в практику природоохранной деятельности США, а позже - всех экономически развитых государств мира преимущественно в 70-е гг. Потребность в ней возникла с необходимостью совершенствования  механизма преодоления экологического кризиса, с которым столкнулись  в то время ведущие страны мира. В природоохранной практике России такая оценка стала проводиться  лишь в начале 90-х гг.

Общие требования к содержанию деятельности по ОВОС предусмотрены  Положением об ОВОС, согласно которому в процессе анализа и оценки воздействия  планируемой деятельности на окружающую среду должны быть рассмотрены:

а) цели реализации замысла  или предполагаемого проекта;

б) разумные альтернативы намечаемой деятельности;

в) характеристика проектных  и иных предложений в контексте  существующей экологической ситуации на конкретной территории с учетом ранее принятых решений о ее социально-экономическом  развитии;

г) сведения о состоянии  окружающей среды на территории предполагаемой реализации намечаемой деятельности в  соответствующих пространственных и временных рамках;

д) возможные последствия  реализации намечаемой деятельности и  ее альтернатив;

е) меры и мероприятия  по предотвращению неприемлемых для  общества последствий осуществления  принимаемых решений;

ж) предложения по разработке программы мониторинга реализации подготавливаемых решений и плана  послепроектного экологического анализа.

При характеристике содержания ОВОС важно иметь в виду те факторы, которые постоянно учитываются  в деятельности по оценке. Прежде всего  необходимо обладать достоверными данными  о состоянии окружающей среды  по месту осуществления деятельности. Если, к примеру, в районе предполагаемого  строительства экологически опасного предприятия уже превышены нормативы  предельно допустимого загрязнения  вод или атмосферного воздуха, то будет, во всяком случае должно быть, весьма проблематичным строительство в  нем дополнительного источника  загрязнения. С учетом состояния  окружающей среды особенно остро  встает вопрос об обосновании размещения объекта, принимая во внимание его специфику. Как представляется, на решение влияет или должно влиять не только состояние  окружающей среды в смысле ее чистоты, незагрязненности, но и такие физические характеристики местности, как сейсмоопасность, лавиноопасность и т.п. В законодательстве пока недостаточно конкретно определены экологические требования относительно размещения экологически опасных объектов.

В задачу заказчика намечаемой деятельности при проведении ОВОС должно входить обоснование размещения объекта в конкретном месте, имея в виду не только экономическую выгоду, но и минимальные экологические  издержки этого решения. До последнего времени вопросы размещения экологически опасных объектов оставались «больными» в природоохранной практике России. Это подтверждает, в частности, решение  о строительстве скоростной железнодорожной  магистрали Москва - Санкт-Петербург (в  « Новгородском » варианте пересекающей территорию Валдайского Национального  природного парка и пяти государственных  природных заказников).

При проведении ОВОС, как  предусмотрено Положением об ОВОС, заказчиком должны рассматриваться  разумные альтернативы достижения целей  намечаемой деятельности. При совершенствовании  правового регулирования оценки воздействия на окружающую среду  важно сделать добавление к положению  об альтернативах, касающееся отказа от намечаемой деятельности как одной  из альтернатив. Действительно, всегда ли экономически оправдано строительство  нового завода, дороги, иного объекта? Не могут ли цели быть достигнуты иным путем, например, повышением эффективности  деятельности существующих предприятий, их реконструкцией, совершенствованием технологии и т.п. В варианте со скоростной железнодорожной магистралью Москва - Санкт-Петербург в качестве такой  альтернативы может рассматриваться  решение коллегии Министерства путей  сообщения о реконструкции существующей Октябрьской железной дороги с целью  обеспечения более высоких скоростей.

«Результатом проведения ОВОС является вывод заказчика о  допустимости воздействия намечаемой им деятельности на окружающую среду. Проектные и/или иные решения, содержащиеся в обосновывающей документации, должны быть разработаны с учетом различного рода возможных последствий ее реализации» (п. 1.5 Положения об ОВОС). Действительно, весьма важно урегулировать результаты оценки воздействия на окружающую среду  и соответственно знать о них. Именно потому, что в них отражается степень учета экологических  требований и содержатся предложения, относящиеся к будущему хозяйственному и иному решению, которое предстоит  принять.

На стадии ОВОС выводы делает заказчик планируемой деятельности. Каков предмет этих выводов? Главное: в какой степени планируемые  «меры и мероприятия по предотвращению неприемлемых для общества последствий  осуществления принимаемых решений» будут соответствовать требованиям  экологического законодательства и  обеспечивать их соблюдение. Очевидно, это имеется в виду, когда говорится  «о допустимости воздействия намечаемой им деятельности на окружающую среду».