Различные взгляды на муниципальное хозяйство

Муниципальное хозяйство с точки  зрения ведения хозяйственной деятельности в значительной степени носит  черты частного хозяйства, так как  выступает на рынке как самостоятельный  и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной деятельности. То есть, оно может самостоятельно распоряжаться находящейся в  его распоряжении собственностью, финансовыми  ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны в целях выполнения общественных функций, возложенных  на них. В связи с этим и формы  распределения результатов хозяйственной  деятельности общественны по своей  природе⁴. В этом смысле муниципальное хозяйство представляет собой акционерное общество, участниками которого являются все жители муниципального образования. Однако выплаты "дивидендов по акциям" производятся в виде общественно значимых товаров и услуг.  В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства, поскольку жители являются одновременно и заказчиками услуг, оказываемых органами местного самоуправления  по их поручению, и коллективным  собственником муниципального имущества.

С другой стороны, органы управления муниципальным хозяйством выступают  в роли подрядчика, исполняющего государственные  функции, которые оплачиваются государством. Прежде всего это касается функций, исполнение которых невозможно  централизованными государственными структурами. Это учет движения населения и собственности, организация повседневных контактов с населением по вопросам, отнесенным к ведению государства (социальное обеспечение и др.).  Организация подобной деятельности требует значительной регламентации со стороны государства и создает базу для эффективной деятельности самих органов государственной власти всех уровней.

Таким образом, муниципальное хозяйство  отличается от государственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности и, прежде всего, в области  распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства - общественным характером использования результатов  деятельности.

2. Структура муниципального хозяйства

Для того, чтобы раскрыть содержание изложенного выше понятия, необходимо рассмотреть вопрос о структуре  муниципального хозяйства и провести некоторую классификацию тех  связей, которые возникают внутри муниципального хозяйства между  его элементами.

Прежде всего необходимо выяснить, что из себя представляют элементы муниципального хозяйства, и по какому основанию  мы можем привести их классификацию. Методика, предложенная при определении самого понятия "муниципальное хозяйство", предлагает подход,  исходящий из того, что:

1. Муниципальное хозяйство - это  совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность на  территории муниципального образования. 

2. Деятельность, осуществляемая этими  предприятиями и учреждениями, направлена  на удовлетворение общественных  интересов. 

3. Поскольку деятельность осуществляют  разнородные по своей природе  субъекты этой деятельности, то  необходим и субъект, координирующий  их деятельность.

Исходя из данного анализа, основным признаком, по которому мы можем классифицировать элементы муниципального хозяйства, является роль и место того или иного  элемента в реализации общественных потребностей.  
           И с этой точки зрения мы можем выделить следующие элементы⁵:

• муниципальные предприятия (поскольку их деятельность полностью подчинена интересам населения муниципального образования);
• иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований;
• органы местного самоуправления.

Роль каждого из названных элементов  различна. Муниципальные предприятия, являясь по своей природе явлением общественным, все свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары и услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном  или законодательном порядке  обязанностей) либо общественного (добровольного  по форме) принуждения.

Органы  местного самоуправления осуществляют особую функцию - регулируют деятельности двух предыдущих элементов в интересах  населения муниципального образования.

Ценность данной классификации  в том, что она позволяет на основе  выделения этих трех групп определить не просто роль и место каждой из них в решении вопросов местного значения,  но и  в зависимости от этого цели деятельности этих элементов в процессе управления муниципальным хозяйством,  учитывать их особенности.

Так, из этой классификации явно видно, что при построении отношений  между населением муниципального образования  и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения  наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, так как они не только реализуют населению товары и услуги, но и прибыль, полученная в итоге их деятельности, является также собственностью данного местного сообщества. Поэтому хорошо работающее муниципальное предприятие в принципе всегда выгоднее для муниципального хозяйства.

Однако это лишь теоретическая  модель, поскольку подобное состояние  муниципальных предприятий является плодом достаточно длительной и сложной  работой. Так, для муниципалитетов  дореволюционной России потребовалось  почти пятьдесят лет реформ для  того, чтобы хозяйственная деятельность муниципалитетов начала приносить  до пятидесяти процентов доходной части  бюджетов.

Поэтому с точки зрения того,  какую роль в решении вопросов местного значения играют те или иные элементы муниципального хозяйства, мы можем выделить несколько видов муниципального хозяйства, прежде всего по признаку возрастания роли собственной хозяйственной деятельности.  
      

1.3. Виды муниципального хозяйства

1. Коммунальная модель муниципального  хозяйства.  
    Характеризуется тем, что основную тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования (коммуны, общины) и основным ресурсом являются налоги на население. Главным элементом в этой системе выступает орган местного самоуправления, который осуществляет как накопление ресурсов, так и их расходование. Данная модель наиболее приемлема и существует в наиболее "благополучных" странах Европы, где права органов местного самоуправления на ведение хозяйственной деятельности ограничены. Недостаточность ресурсов для исполнения задач, возложенных на местное самоуправление, восполняется государством.

2. Коммунально - рентная модель  муниципального хозяйства.  
    Данная модель по сравнению с предыдущей отличается тем, что предусматривает  участие органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов территории и в ее развитии через предоставление ограниченных прав в финансово-кредитной деятельности и права ресурсной ренты. То есть налоги с населения дополняются возможностью обложения производителя продукции и услуг на территории муниципального образования.  
    3. Муниципально - рентная модель муниципального хозяйства.  
    Данная модель подразумевает, что основное бремя по обслуживанию интересов населения и по решению вопросов местного значения несут органы местного самоуправления, для чего им предоставляется возможность стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории.  
         Безусловно, та или иная модель не существуют в чистом виде, однако роль и место того или иного элемента в различных странах серьезно отличаются друг от друга.

Существование той или иной модели зависит от огромного количества факторов, главными из которых, безусловно, являются:

- объем компетенции органов местного самоуправления, определенный законодательством;

-   наличие и характер основных ресурсов территории;

- наличие квалифицированных кадров в органах местного самоуправления и муниципальных предприятиях;

-  налогоспособность населения.    

В зависимости от этих факторов формируется  конкретный вид муниципального хозяйства. 

1.4.Ресурсы муниципального хозяйства 

 Развитие муниципального хозяйства,  как любая деятельность, должно  опираться на наличие вполне  определенных ресурсов.  
    Традиционно под ресурсами понимают некую совокупность возможностей той или иной территории. Применительно к хозяйственным отношениям под ресурсами, как правило,  понимаются  материальные  и нематериальные показатели территории, которые могут быть использованы в хозяйственной деятельности. Прежде всего в это понятие включаются природные ресурсы (земля, недра и др.).  Обычно к материальным ресурсам относят также и производственный потенциал, производственные мощности, расположенные на данной территории.

 Развитие территории в значительной  степени определяется наличием  материальных ресурсов, поскольку  от них зависит эффективность  инвестиций, вкладываемых в регион, они определяют структуру производственной  деятельности и благосостояние  населения. Но несмотря на исключительную  важность для ведения хозяйственной  деятельности наличия ресурсов,  сама деятельность невозможна без основного ресурса - кадрового потенциала территории. Примером важности данного ресурса может служить послевоенное развитие Японии, которая сумела достичь огромных успехов в хозяйственном развитии, не обладая сколько-нибудь серьезными природными ресурсами. Опыт Японии свидетельствует также и о том, что в современном обществе не только профессиональная подготовка кадров, но и обладание современными технологиями  является своеобразным ресурсом деятельности⁶.

Не менее важным ресурсом, без  которого невозможна никакая хозяйственная  деятельность, является тот объем  полномочий, которым наделен хозяйствующий  субъект по закону. Другими словами, определенный правовой ресурс. Так  же как без наличия у работников определенных навыков и технологий деятельности нельзя реализовать возможности  материальных ресурсов, так и без  правового ресурса невозможно осуществление  хозяйственной деятельности.

Так, наличие богатых природных  ресурсов еще вовсе не означает богатства  населения, проживающего на данной территории. Примеров тому достаточно много. Без  наличия права на взимание земельного налога земля как ресурс хозяйственной деятельности органа местного самоуправления рассматриваться не может.

Значительную роль в структуре  понятия играют и другие виды ресурсов: финансовые, организационные и т.п.

Приведенные выше примеры  разнообразных видов ресурсов свидетельствуют о том, что давать обобщенную классификацию ресурсов безотносительно к конкретному виду хозяйства бессмысленно, так как различные виды муниципальных образований будут обладать совершенно различным набором ресурсов.  В значительной степени это определяется тем набором прав и полномочий, которые предоставлены муниципальному образованию законодательством. Тем более это важно, поскольку территория муниципального образования является частью более крупных  
территориальных образований.

Так, ресурсы, расположенные на территории городского или сельского муниципального образования,  могут являться ресурсами различных уровней власти либо частных хозяйств, существующих на данной территории.

Принадлежность ресурсов также  определяется законом. С этой точки  зрения основной границей, отделяющей ресурсы муниципального образования  от иных видов ресурсов, расположенных  на территории муниципального образования,  является закон.    
       В связи с этим под ресурсами муниципального образования  мы понимаем некую совокупность материальных и нематериальных возможностей территории муниципального образования, распоряжение которыми отнесено к муниципальной компетенции законом.    
Данное определение ставит сразу несколько принципиальных вопросов:  
1.Какие виды ресурсов должны быть закреплены в законе?  
2. Каков принцип отнесения тех или иных ресурсов к тому или иному уровню власти?

3. Каков минимальный набор ресурсов, необходимый для нормального функционирования муниципального хозяйства?

Ответ на первые два вопроса можно  дать исходя из целей деятельности муниципального образования, поскольку  ресурсы муниципального хозяйства  должны быть⁷: во-первых, соразмерны объему задач, решаемых органами местного самоуправления данного муниципального образования; во-вторых, за органами местного самоуправления должны закрепляться ресурсы, обеспечивающие комплексное решение задач. Так например, если за местным самоуправлением закреплена задача обеспечения населения коммунальными услугами, то весь производственный потенциал, работающий в этой сфере (инженерные сети, коммуникации, финансовые ресурсы, источники тепла и т.д.), должен быть отнесен к ведению органов местного самоуправления. Исходя из этого же принципа, должен решаться и вопрос о наделении органов местного самоуправления муниципальной собственностью.  
           Не менее важным принципом, который также должен учитываться при рассмотрении вопроса о закреплении ресурсов за определенными уровнями власти и управления, должен быть принцип наибольшей эффективности использования ресурса. Очевидно, что максимальная эффективность в использовании земли будет достигнута на муниципальном уровне, поскольку легче всего наладить контроль за ее использованием и оперативное регулирование процессов распоряжения землей на местном уровне.