Роль прокуратуры в защите прав субъектов предпринимательской деятельности

Поэтому «в сфере защиты прав предпринимателей резко возрастает роль прокуратуры. Происходящие в обществе и экономике процессы диктуют необходимость кардинального пересмотра роли органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законодательства в сфере экономики. Особое внимание  прокурорам следует уделять надзору за исполнением положений законодательства, обеспечивающих права предпринимателей. При его осуществлении первоочередной задачей должно стать не столько пресечение нарушений, сколько выявление и устранение препятствий, мешающих развитию предпринимательства»³. 

Органами внутренних дел  не обеспечено принятие должных мер  по декриминализации предпринимательской  сферы. Не искоренены рейдерские захваты  предприятий, влекущие за собой передел  собственности.

Меры прокурорского реагирования неадекватны состоянию законности в данной сфере правоотношений.

Тенденция на усиление защиты субъектов предпринимательской деятельности четко проявилась в действия Генеральной прокуратуры РФ. В 2005 г. был издан приказ Ген. прокурора предписывающий работникам прокуратуры осуществлять защиту субъектов предпринимательской деятельности.  В рамках данного приказа устанавливались соответствующие направления деятельности прокуратуры: надзор над деятельностью чиновников, в том числе осуществляющих государственный контроль (надзор), а также над законностью издаваемых правовых актов на всех уровнях публичной власти, начиная с нормотворчества федеральных органов исполнительной власти и заканчивая соответствующей деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения создания ими препятствий для добросовестной конкуренции, возложения на предпринимателей дополнительных обязанностей и т.д.

На сегодняшний день данный приказ утратил силу в связи с  изданием нового приказа, регламентирующего  деятельности прокуратуры по защите субъектов предпринимательской  деятельности: Приказ Генерального прокурора от 31.03.08 г. № 53 «Об организации надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности». Данный приказ с учетом всех ранее изданных нормативно-правовых актов различного уровня существенно скорректировал сферу прокурорской деятельности. Появились нормы, ранее не существовавшие, в частности:

• норма, предписывающая прокурорам осуществлять постоянный мониторинг в сфере соблюдения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности

• исключить факты вовлечения органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами

• обеспечить постоянный надзор над исполнением Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»

• противодействовать рейдерским захватам

Особое внимание в плане  защиты прав предпринимателей уделено  сфере надзора над оперативно-розыскной  деятельностью, а также регистрационно-учетной  работой органов, осуществляющих уголовное  преследование. Кроме того, прокурорам предписано «обеспечить гласность и прозрачность в деятельности органов прокуратуры на рассматриваемом участке, активно использовать в этих целях возможности средств массовой информации»⁴.

В рамках реализации положений  действующего приказа прокурорами  на региональном и районном уровнях  с середины 2008 г. созданы предпосылки  для ведения непосредственного  открытого диалога с представителями  бизнес-сообщества по вопросам, связанным с нарушением прав предпринимателей. Более того, в рамках активизации антикоррупционной работы в прокуратурах созданы интернет-сайты, куда может обратиться каждый, кто имеет информацию о коррупционных проявлениях. Эти и иные организационные меры позволили значительно увеличить объем необходимой прокурорам информации о нарушениях законов в рассматриваемой сфере, а значит, более эффективно выполнять поставленные перед ними задачи.

Вместе с тем стойкие  негативные тенденции в сфере деятельности чиновников, в том числе представителей многочисленных органов государственного контроля (надзора), серьезно затрудняющие свободное развитие предпринимательства, обусловили необходимость издания Президентом РФ Указа от 15 мая 2008 г. N 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности». Правительству РФ предписывалось оперативно разработать ряд законодательных предложений, среди которых особое место занимает положение о проведении внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта Федерации. То есть, созданы «предпосылки для включения прокурора как лица, надзирающего за деятельностью контролирующих органов, в процедуру оценки законности проводимых этими органами внеплановых мероприятий, поскольку наработанная к тому времени практика имела немало примеров использования возможностей органов контроля (надзора) для решения «воспитательных» задач в отношении отдельных предпринимателей, когда в течение одного года совокупное число проверок могло составлять десятки, а то и сотни, что, конечно же, просто парализовало работу»⁵. А если добавить к этому угрозы подвергнуться уголовному преследованию, равно как и вполне конкретные процессуальные решения, многие из которых отменялись впоследствии по требованию надзирающих прокуроров, то вполне можно представить себе моральное состояние и деловой настрой подвергшихся подобной участи субъектов.

Таким образом, существует не один способ защиты своих прав субъектами предпринимательской деятельности, одним из которых является подача заявления или жалобы в органы прокуратуры. Также прокуратура  действует не только в заявительном порядке, но и проводит проверки соблюдения законодательства в соответствии с  разработанными планами.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава II. Защита прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля органами прокуратуры

 

Законодательные новеллы, закрепившие  на самом высоком уровне роль прокуроров в обеспечении законности в предпринимательской  сфере, нормативно материализовались  в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон о защите), вступающем в силу с 1 июля 2009 г., за исключением ряда положений, касающихся в том числе деятельности органов прокуроры. Данный закон значительно шире определяет участие прокурора в рассматриваемой сфере, нежели это предполагалось в упомянутом выше Указе главы государства.

Прежде всего, в нем, конечно же, реализованы озвученные Президентом России предпосылки по вопросам защиты субъектов малого и среднего бизнеса, однако роль прокурора стала более значимой. В силу того, что Закон о защите распространяется на деятельность по осуществлению «внеплановых проверок органов не только государственного контроля (надзора), но и органов муниципального контроля, круг поднадзорных прокурору субъектов в рассматриваемой сфере стал шире за счет муниципалов. Кроме того, дополнены и основания для проведения внеплановой проверки, когда требуется согласование с прокурором»⁶. Так, помимо просто угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, презюмируется и собственно причинение такого вреда, причем круг подвергшихся угрозе вреда или непосредственному его причинению объектов расширился за счет животных, растений, окружающей среды, безопасности государства, а также чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Наконец, в Законе закреплено, что внеплановая проверка согласовывается не с прокурором субъекта Федерации, а с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Позитивный характер последней новеллы заключается в следующем. Во-первых, реализация закрепленной в Указе Президента РФ посылки, адресующей только к прокурору субъекта Федерации, не допускала бы участие в процедуре согласования внеплановых проверок даже заместителей такого прокурора, хотя применительно к абсолютному большинству надзорных полномочий они обладают равными с прокурором возможностями. Во-вторых, многие регионы имеют такую большую протяженность, что до областного центра можно только самолетом и долететь (например, Республика Саха (Якутия) или Красноярский край). В-третьих, в системе органов прокуратуры функционируют специализированные прокуратуры (например, Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура или региональные транспортные прокуратуры), а определенные контролирующие структуры в силу приказа Генерального прокурора РФ от 7 мая 2008 г. N 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» поднадзорны именно им.

Кроме того, законодателю следовало  бы четче определиться с персоной должностного лица органа прокуратуры. На мой взгляд, следуя привычной аналогии в принятии решений прокурорами-руководителями, эти полномочия могли бы реализовывать прокуроры районного звена и их заместители. «Вместе с тем в таком случае остается открытым так называемый субординационный вопрос. Ведь те же региональные органы государственного контроля (надзора) поднадзорны прокурору соответствующего уровня, а инспекторы, работающие в центральных аппаратах федеральных органов исполнительной власти или их подразделениях в федеральных округах, - это вообще федеральный уровень. Здесь, как представляется, более целесообразно отказаться от четкой субординационной привязки и возложить реализацию согласовательных полномочий на прокуроров районного звена (приравненных к ним прокуроров) и их заместителей»⁷. Однако в силу части 7 ст. 9 Закона о защите прав этот вопрос в любом случае решается приказом Генерального прокурора России.

На органы прокуратуры  рассматриваемым Законом возложен и ряд иных полномочий. Во-первых, они должны «осуществлять учет проводимых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства, а также ежеквартальный мониторинг внеплановых выездных проверок»⁸. Как известно, понятие мониторинг означает наблюдение и уже активно используется в практической деятельности прокуроров. Например, в упомянутом выше приказе N 53 прокурорам предписано осуществлять постоянный мониторинг в сфере соблюдения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности. Используются в ведомственной нормативной базе такие понятия, как мониторинг правовых актов органов власти и местного самоуправления, мониторинг ведущих средств массовой информации и ряд других. Безусловно, и рассматриваемое направление мониторинга найдет свою конкретизацию в акте Генерального прокурора РФ. По нашему мнению, речь должна идти о сверке прокурорами заявленных контролирующими органами и реально проведенных ими контрольных мероприятий, а также об анализе результатов таких проверок.

Наконец, необходимо озвучить новеллы, вступившие в силу с 1 января 2010 г. и выходящие за рамки первоначально заявленной Президентом РФ сферы защиты малого и среднего бизнеса. В соответствии с частью 6 ст. 9 Закона о защите прав все подпадающие под его действие контролирующие органы обязаны в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, направлять проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры для формирования Генеральной прокуратурой РФ ежегодного сводного плана проведения плановых проверок с учетом положений Закона о прокуратуре. При этом форма и содержание ежегодного сводного плана проведения плановых проверок устанавливается Правительством РФ. Как представляется, данная законодательная норма имеет определенные изъяны. «Во-первых, не вполне понятна ссылка на Закон о прокуратуре, в котором не установлены нормы, корреспондирующие Закону о защите, что, в принципе, и не требуется. Во-вторых, вызывает сомнение целесообразность учета на уровне Генеральной прокуратуры РФ плановых проверок тех же органов муниципального и даже регионального государственного контроля. Это эффективнее делать на уровне прокуратур субъектов Федерации. В-третьих, речь необходимо вести не о проектах ежегодных планов, не имеющих юридической силы, а о самих планах»⁹. В силу изложенных выше причин автор скептически относится и к установленному частью 7 ст. 9 Закона о защите положению, предписывающему Генеральной прокуратуре России размещать ежегодный сводный план проведения плановых проверок на своем официальном сайте в сети Интернет в срок до 31 декабря текущего календарного года. Можно только представить, каким будет объем такой информации и сколько потребуется работников для ее формирования.

Некоторые практики и ученые в сфере прокурорского надзора  высказывают опасения в отношении  в принципе целесообразности придания гласности такой информации, поскольку  предупрежденные подобным образом  субъекты предпринимательской деятельности смогут либо оперативно прикрыть (или  перерегистрировать) свой бизнес, либо попытаться заранее договориться с  проверяющими. Безусловно, в нашем все еще далеком от идеалов правового государства обществе это действительно первые мысли, которые могут прийти в голову человеку, знакомому с реальной обстановкой. Вместе с тем, как представляется, с учетом того, что бизнес в нашей стране становится все-таки цивилизованнее, негативные тенденции постепенно будут иметь динамику снижения. Кроме того, за оставшееся до вступления в силу указанных положений Закона время могут быть внесены какие-либо коррективы, призванные повысить эффективность соответствующих процедур.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава III. Действия прокуратуры с целью защиты прав субъектов предпринимательской деятельности

 

Прокурор реализует предоставленные  ему полномочия по выявлению и  устранению нарушений прав предпринимателей посредством актов прокурорского  реагирования.

Практика прокурорского  надзора свидетельствует, что на эффективность защиты прав предпринимателей существенно влияет качество вносимых документов. «Как бы глубоко и тщательно ни проводились проверки, но наспех составленные документы, в которых приводится слабая юридическая и фактическая мотивировка и не содержится глубокого анализа причин нарушений прав предпринимателей  и конкретных предложений по их устранению, не оказывают заметного позитивного влияния на состояние законности в сфере предпринимательской деятельности»¹⁰.

При выявлении правовых актов, нарушающих права предпринимателей, прокурор в соответствии со ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» может либо принести протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты,  либо обратиться в суд с заявлением об оспаривании незаконного акта. Такой выбор должен предопределяться прежде всего спецификой субъекта, нарушившего законодательство в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, и наличием сведений о его реакции на акты прокурорского реагирования по аналогичным вопросам.