Международное пенитенциарное сотрудничество в области социального обеспечения осужденных к лишению свободы Труд

Международное пенитенциарное сотрудничество в области социального  обеспечения осужденных к лишению  свободы Автор: Г. Д. Долженкова // Журнал Российского права. № 3. 2001 г. 

Интеграция России в международное сообщество, декларация приоритета общечеловеческих ценностей  и закрепление их в Конституции  Российской Федерации потребовали  нового подхода к организации  и содержанию социальной политики государства. Известно, что российская государственная  социальная политика включает, наряду с другими направлениями, цели и  задачи социальной политики в отношении  осужденных к различным видам  наказаний. Эти проблемы являются составной  частью уголовно-исполнительной политики нашего государства.  

Несмотря на то, что  Россия не может и не должна копировать модели социальной политики других стран  в отношении осужденных, мировой  опыт в этой области - один из важнейших  источников новых немаловажных идей. Обмен опытом в социальной сфере  исполнения наказаний является неотъемлемой частью международного пенитенциарного  сотрудничества, в том числе и  в области социального обеспечения  осужденных к лишению свободы.  

История международного пенитенциарного сотрудничества охватывает довольно длительный период. Еще в XVIII веке стали появляться первые получившие общественное звучание идеи о возможности  и необходимости обмена информацией  по вопросам пенитенциарной политики и практики в межгосударственных масштабах. Этому способствовало широкое  распространение в мире концепций  английских основоположников пенитенциарной науки Д. Говарда и И. Бентама, прогресс пенитенциарной системы США. С середины XIX века необходимость  в международном сотрудничестве в пенитенциарной области стала  столь велика, что не могла не обрести определенные организационные  формы.  

Одной из них стали  проведенные по инициативе общественности благотворительные международные  тюремные конгрессы, организованные частными лицами. В 1846 году во Франкфурте состоялся  первый международный тюремный конгресс, целью которого было ознакомление с  национальными и международными пенитенциарными проблемами. На втором тюремном конгрессе, проходившем в 1847 г. в Брюсселе, был образован  Тюремный комитет действия с местом пребывания в Париже. В 1857 году во Франции  состоялся третий тюремный конгресс, где предметно обсуждался ряд  пенитенциарных проблем и пути их решения1. В числе других были рассмотрены  социальные аспекты исполнения уголовных  наказаний. Однако необходимо отметить, что на всех трех конгрессах превалировал благотворительный характер намечаемых мер.  

Осознание государственного участия в решении пенитенциарных проблем на международном уровне, в том числе в области социальной политики в отношении осужденных к лишению свободы, привело к  объединению усилий правительств ряда стран. Под эгидой межправительственной комиссии ( 1872 г. - комиссия представителей государств, с 1878 г. - международная пенитенциарная комиссия, затем Международная уголовная и пенитенциарная комиссия) было проведено еще двенадцать тюремных конгрессов - в Лондоне ( 1872 г.), Стокгольме ( 1878 г.), Риме ( 1885 г.), Петербурге ( 1890 г.), Париже ( 1895 г.), Брюсселе ( 1900 г.), Будапеште ( 1905 г.), Вашингтоне ( 1910 г.), Лондоне ( 1925 г.), Праге ( 1930 г.), Берлине ( 1936 г.), Гааге ( 1950 г.)2.  

На этих двенадцати конгрессах был принят ряд международных  актов по совершенствованию пенитенциарного  дела - резолюций, носивших для государств рекомендательный характер. Принятые документы позволили ускорить прогресс в пенитенциарной сфере и стандартизировать  отдельные аспекты ее функционирования. Особый интерес представляют обсуждение социальных проблем пенитенциарной политики и практики, в том числе  участия общественности в ресоциализации преступников, и рекомендации создать  во всех местах заключения наблюдательно-попечительские органы.  

На рубеже XIX - XX веков  во многих государствах: США, Великобритании, Германии, Швеции и Франции наряду с широким распространением гуманистических, демократических идей наступил период интенсификации производственных отношений, усиления эксплуатации, массового обнищания  и т. п., что привело к необходимости, с одной стороны, защиты прав и  свобод наемных рабочих, с другой - социальной помощи малоимущим, нищим, инвалидам и другим группам населения, нуждающимся в специальной поддержке, опеке и защите.  

Особым объектом внимания во всем мире стали осужденные (заключенные) как одна из наименее защищенных групп населения. Пенитенциарные учреждения и содержащиеся в них  осужденные (заключенные) становятся предметом  специальной социальной заботы государственных, общественных и религиозных организаций  во всем мире. Важная роль в обеспечении  прав заключенных в местах лишения  свободы, в том числе и права  на социальное обеспечение, принадлежит  международным соглашениям и  рекомендациям Организации Объединенных Наций в области защиты прав человека и борьбы с преступностью.  

Под эгидой ООН проводятся международные конгрессы по проблемам  предупреждения преступлений и обращения  с правонарушителями, разрабатываются  и принимаются международно-правовые документы ООН в области отношения  к осужденным, в которых акцентируется  внимание на то, что любые изменения  в социально-экономической структуре  должны сопровождаться надлежащими  реформами в области уголовного правосудия, обеспечивающими соответствие пенитенциарной системы основным ценностям  и целям общества, а также устремлениям международного сообщества3.  

Среди документов ООН  следует прежде всего выделить Всеобщую декларацию прав человека, принятую Генеральной  Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, которая  содержит в основном нормы рекомендательного характера. В ней в том числе определено, что каждый человек, как член общества, имеет право на социальное обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам4.  

В "Минимальных  стандартных правилах ООН по обращению  с заключенными" 1995 г. (а также  в европейском варианте - Европейских  пенитенциарных правилах - ЕПП) были определены основные направления социальной политики в отношении осужденных (заключенных). Она основана на принципах уважения человеческого достоинства, справедливого  обращения, обеспечения самоуважения, защите прав осужденных и соблюдении международных стандартов.  

В этом международном  документе указывается, что "в  обращении с заключенными следует  подчеркивать не их исключение из общества, а то обстоятельство, что они продолжают оставаться его членами. Общественные организации следует поэтому  привлекать всюду там, где это  возможно, к сотрудничеству с персоналом заведений в целях возвращения  заключенных к жизни в обществе. При каждом заведении следует  иметь социальных работников, заботящихся  о поддержании и укреплении отношений  заключенного с его семьей и с  могущими принести ему пользу социальными  организациями. Следует принимать  меры для того, чтобы заключенные  могли сохранять за собой максимум совместимых с законом и условиями  из приговора прав в области их гражданских интересов, социального  обеспечения и других социальных льгот"5.  

Таким образом, проблемы распространения на осужденных к  лишению свободы, как, впрочем, и  к другим видам наказаний, права  на социальное обеспечение носили глобальный характер, а их решение диктовало  необходимость совместных усилий как  на уровне мирового сообщества, так  и отдельного государства. История  развития цивилизации привела не только к утверждению понимания  человеческих прав всех граждан, в том  числе отбывающих наказание в  местах лишения свободы, но и к  их законодательному признанию в  текстах основополагающих документов наиболее авторитетных международных  и государственных организаций.  

Следующим важным шагом  на пути сотрудничества стран в разработке международных стандартов, в том  числе и в области социального  обеспечения, явилась принятая 18 октября 1961 года Европейская социальная хартия, которая была призвана выполнять  функции регионального аналога  Всеобщей декларации прав человека в  области социальных прав (а не социально-экономических)6. Хотя в европейской литературе до сего времени социальные права рассматриваются  иногда и как права трудовые7.  

Европейская социальная хартия является детищем Совета Европы и служит для гарантии прав и свобод, не включенных в Европейскую Конвенцию 1950 г., которая защищает только гражданские  и политические права.  

Такой подход был  обусловлен тогдашними приоритетами и  тактикой. Защита социальных прав оказалась  в равной степени важной для реализации полного спектра международно признаваемых прав человека. Таким образом, вместе эти два документа обеспечивают для физических лиц в западной части Европы соблюдение основных прав человека, провозглашенных во Всеобщей декларации прав человека8.  

Для достижения провозглашенной  в Хартии цели укрепления европейского единства в социальной области путем  принятия общего для всех Договаривающихся Сторон свода основных обязательств предусматривается, что Договаривающиеся Стороны должны принять в полном объеме обязательства в отношении  по крайней мере пяти из семи конкретно  указанных в Хартии статей. Этими  статьями являются:  

статья 1: Право на труд;  

статья 5: Право на объединение;  

статья 6: Право на заключение коллективных договоров;  

статья 12: Право на социальное обеспечение;  

статья 13: Право на социальную и медицинскую помощь;  

статья 16: Право семьи  на социальную, правовую и экономическую  защиту;  

статья 19: Право трудящихся-мигрантов  и их семей на защиту и помощь.  

Таким образом, статья 12, относящаяся к числу "основных положений", касается права, реализация которого требует значительных расходов со стороны государства. Учитывая, что  уровни заработной платы и социальных выплат в каждой стране разные и  обусловлены природными ресурсами, демографической ситуацией, степенью экономического развития, национальными  традициями и другими факторами, выровнять которые посредством  какой-либо глобальной акции невозможно, Комиссия по социальному обеспечению, которая является специализированным органом ЕЭС, осуществляет сбор информации, проводит различные исследования, составляет сравнительные таблицы по видам  социального обеспечения и представляет ежегодные доклады о социальном положении в ЕЭС и пр.  

Согласно пункту 1 статьи 12 страны, подписавшие Хартию, обязуются "создать или обеспечить функционирование системы социального  обеспечения". Здесь необходимо отметить, что в ходе последних заседаний  Комитет независимых экспертов  выражал озабоченность по поводу того, что Договаривающиеся Стороны  стремятся ограничить постоянный рост расходов на социальное обеспечение, обусловленный  демографическими изменениями (увеличением  доли старших возрастов в общей  численности населения), последствия  которых усугубляются спадом в экономике  многих европейских стран9.  

Согласно пункту 2 статьи 12 страны, подписавшие Хартию, обязуются "поддерживать систему  социального обеспечения на удовлетворительном уровне". Под "более высоким  уровнем" понимается уровень выше того, который необходим для ратификации  Конвенции МОТ № 102 о минимальных  нормах социального обеспечения (1952 года).  

Здесь же необходимо, хотя бы вкратце, прокомментировать  ст. 13 Хартии, провозглашающую право  на социальную и медицинскую помощь. При подготовке текста ст. 13 авторы стремились "отказаться от старых представлений  о помощи, связанных с понятием благотворительности". Проблема, с  которой пришлось столкнуться Комитету независимых экспертов, состояла в  том, чтобы отличить социальную помощь от социального обеспечения, поскольку  между ними нет четкой грани. Один из способов состоит в определении  того, имеют ли лица, удовлетворяющие  определенным объективным критериям, право на один и тот же уровень  пособий, или же решение о размере  пособий принимается на основе индивидуальных потребностей с учетом конкретных обстоятельств.  

Так, применительно  к Мальте, которая приняла на себя все обязательства по ст. 13 и лишь часть обязательств по ст. 12, Комитет  принял во внимание тот факт, что  пенсии по возрасту, а также пенсии, выплачиваемые слепым и инвалидам, рассматривались Мальтой в качестве социальной помощи10.  

Согласно пункту 1 статьи 13 страны, подписавшие Хартию, обязуются "обеспечить, чтобы любому лицу, которое не имеет достаточных  средств к существованию и  которое не может ни обеспечить их собственными силами, ни получить их из других источников, в частности в  виде пособий в рамках социального  обеспечения,предоставлялась соответствующая  помощь, а в случае болезни - уход, необходимый в его состоянии". Хотя Комитет независимых экспертов  не определил, что понимается под  словами "достаточных средств  к существованию", из его оценок национальных докладов следует, что  то или иное лицо подпадает под  действие п. 1 ст. 13, если оно не имеет  достаточных средств для удовлетворения своих первоочередных потребностей (с учетом стоимости и уровня жизни  на территории соответствующей страны).  

Совершенно очевидно, что сейчас Российская Федерация  должна строить свою политику с учетом принципов, изложенных в Европейской  социальной хартии, а затем и ратифицировать ее, так как одним из жизненно важных внешнеполитических интересов  современной России является ее стремление стать полноправным членом Европейского сообщества и "проживать в общем  европейском доме". Особое значение ратификации этого документа  для граждан Российской Федерации  связано с теми обязанностями, которые  государство, подписав Хартию, обязуется  перед лицом Совета Европы выполнять, и тем контролем, который его  органы могут применять в области  выполнения государством взятых на себя обязательств11.