Международное пенитенциарное сотрудничество в области социального обеспечения осужденных к лишению свободы Труд

Нельзя забывать, что по относительному количеству заключенных  Россия занимает сегодня первое место  в мире, и в заключении № 193 ПАСЕ по заявке России на вступление в Совет  Европы (п. 7.9) закреплены международные  обязательства России по безотлагательному  улучшению условий содержания заключенных  и охране их прав в период отбывания  наказания, в том числе прав трудовых и социальных. Но готова ли Россия к  соблюдению норм Хартии?  

При ратификации  Европейской социальной хартии (в  редакции 1996 г.) могут возникнуть определенные трудности в отношении отдельных  пунктов. В частности, в отношении  п. 2 ст. 12 (поддерживать систему социального  обеспечения на удовлетворительном уровне, по крайней мере, достаточном  для ратификации Европейского кодекса  социального обеспечения). Эти трудности  обусловлены тем, что уровень  социального обеспечения в России не соответствует стандартам, которые  предусмотрены европейскими конвенциями. Так, некоторые статьи Европейского кодекса социального обеспечения  устанавливают для государства  минимальный уровень социальной помощи (соответствует стандартам МОТ), который оно должно предоставить своим гражданам по старости, на материнство, на содержание детей, в  случае болезни, безработицы, трудового  увечья, профессионального заболевания, инвалидности, потери кормильца и  в других случаях. Но, к сожалению, к началу 2000 г. России не удалось  решить такие проблемы, как несвоевременная  выплата заработной платы, пенсий и  социальных пособий, рост безработицы  и неполной занятости. Более одной  трети населения страны имели  доходы ниже прожиточного уровня12.  

Поэтому, только устранив разрыв между закрепленными в  законодательстве правами, в том  числе на социальное обеспечение, и  реализацией этих прав в действительности, Россия могла бы подписать и ратифицировать Хартию.  

Резолюцией (62) 2 Комитета Министров от 1 февраля 1962 года об избирательных, гражданских и социальных правах государствами - членами Совета Европы было утверждено право заключенных  на социальное обеспечение: "Когда  заключенный получил право на пособия по социальному обеспечению  до своего заключения, то оно не может  быть аннулировано самим фактом заключения. Заключенный, насколько это возможно, должен сохранять свое право на эти  пособия в течение заключения; в этой связи должны быть отданы все соответствующие распоряжения. За исключением пенсий, на которые  заключенные имеют право в  силу взносов, уплачиваемых только ими, выплата пособий заключенному может  быть прекращена или сокращена в  период заключения, но пособия на детей следует продолжать выплачивать непосредственно им без согласия или с согласия заключенного"13.  

Выполнение данных рекомендаций и приведение уголовно-исполнительного  законодательства зарубежных стран  в соответствие с международно-правовыми  актами, на наш взгляд, способствовали повышению уровня законности и ответственности  пенитенциарных администраций в  осуществлении тесного сотрудничества с социальными службами и общественными  организациями, призванными помочь заключенным и освобождаемым  из мест лишения свободы.  

Таким образом, положения  международно признанных норм в области  социального обеспечения осужденных к лишению свободы представляют собой неотъемлемую часть правовой системы и социальной политики каждого  суверенного государства с учетом его социально-экономических условий, а также этнических, религиозных, культурно-исторических факторов.  

Обязательным требованием  международного сообщества является проведение социальной работы с осужденными  в пенитенциарных учреждениях для  оказания социальной помощи в организации  культурных и общеобразовательных  мероприятий (включая заочное обучение), консультаций заключенных по правовым вопросам, помощь в устройстве на работу и поисках жилья после освобождения, разъяснение религиозных вопросов и т. д., способствующей незамедлительному  воспитательному процессу, "...с  самого начала отбывания срока заключения следует думать о будущем, которое  ждет заключенного после его освобождения" (ст. 80 Минимальных стандартных правил обращения с заключенными).  

Изложенное позволяет  сделать вывод о том, что международное  сообщество рассматривает личность осужденного к лишению свободы  не только в плане достижения целей  уголовного наказания, но и в плане  социальном, то есть обеспечения его  естественных социальных благ.  

Вообще говоря, в  большинстве европейских стран  к гражданам весьма осторожно  применяют такой вид наказания, как лишение свободы за преступления средней тяжести или малозначительные, справедливо полагая, что в большинстве  случаев изоляция человека от общества вовсе не способствует его перевоспитанию или исправлению. Изолируя преступников, государство существенно ограничивает их возможность самостоятельно, посредством  трудовой деятельности удовлетворять  свои материальные и иные жизненно важные социальные потребности в  период отбывания наказания в  местах лишения свободы.  

Следующий важный аспект проблемы: каким образом международное  пенитенциарное сотрудничество в области  социального обеспечения осужденных (заключенных) к лишению свободы оказывает прямое влияние на правовое регулирование положения заключенных в нашей стране?  

Сегодня в задачи уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации в частности  входят: охрана прав, свобод и законных интересов осужденных, оказание осужденным помощи в социальной адаптации. Закреплены законодательно основные права осужденных (ст. 12 - 14 УИК РФ), участие общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказание, определены формы их участия (ст. 23 УИК  РФ).  

Социальная работа и социальная помощь как составляющие социального обеспечения осужденных в нашей стране, следуя международным  требованиям, закреплены законодательно - как раздел социальной политики. Однако в силу экономических и организационных  проблем социальная политика в отношении  осужденных остается реализованной  не до конца.  

Национальное российское законодательство также уделяет  внимание данной проблеме. Например, в  статье 14 проекта федерального закона "Об обеспечении прав лиц, находящихся  в местах изоляции" одной из целей  содействия общественных организаций  работе органов исполнения наказания  является "оказание помощи осужденным в подготовке к освобождению, решении  жилищно-бытовых вопросов, вопросов трудоустройства, медицинского обслуживания и социального обеспечения".  

Комитетом ООН по предупреждению преступности и обращению  с правонарушителями были разработаны  процедуры эффективного осуществления  Минимальных стандартных правил обращения с заключенными, одобренные резолюцией ЭКО-СОС 1984/47 от 25 мая 1984 года. В этом документе всем государствам, законы которых не соответствуют  Минимальным стандартным правилам, предлагается принять их и воплотить  в национальном законодательстве. Седьмым  Конгрессом ООН были приняты стандартные  минимальные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении  несовершеннолетних14.  

Этот международный  документ, известный как "Пекинские  правила", был утвержден Генеральной  Ассамблеей ООН резолюцией 40/33 от 10 декабря 1985 года. В нем в обобщенном виде обозначены подходы к обращению  с несовершеннолетними осужденными. Одним же из наиболее объемных и  подробных документов, созданных  под эгидой ООН в сфере обращения  с несовершеннолетними правонарушителями, являются Минимальные стандартные  правила обращения с несовершеннолетними, лишенными свободы, утвержденные Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 45/115 от 10 декабря 1990 года.  

Согласно этим документам в отношении несовершеннолетних осужденных проведение социальной работы требует достижения дополнительных целей, то есть "обеспечение опеки, защиты, образования и профессиональная подготовка с целью оказания им помощи для выполнения социально полезной и плодотворной роли в обществе" (ст. 26.1 Пекинских правил). Следовательно, социальная работа в исправительных учреждениях для несовершеннолетних должна не только решать задачу ресоциализации личности, но и обеспечивать ее гармоничное развитие, не уступающее по качеству развитию их сверстников. В противном случае, по замечанию бывшего председателя Верховного Суда США Рамзея Кларка: "Любая тюрьма может оказаться просто еще одним рассадником преступности - местом, где содержатся трудные ребята"15.  

Достижение дополнительных целей при проведении социальной работы с несовершеннолетними, отбывающими  наказание в исправительных учреждениях, осуществляется в рамках специального статуса личности несовершеннолетнего. Этот процесс имеет два направления:  

- обеспечение естественных  социальных благ (опека, дополнительные  права и льготы, культурно-оздоровительные  мероприятия и т. д.);  

- приобретение новых  для себя прав (образование, профессия,  право на заключение брака  и т. д.).  

В 1989 году в Вене представители  государств - участников СБСЕ (ныне - ОВСЕ) подписали итоговый документ, в котором  содержатся обязательства названных  государств соблюдать международные  стандарты обращения с заключенными16. Среди проблем, рассматривавшихся  в Вене, отдельно обсуждался вопрос об улучшении обращения с лицами, лишенными свободы в любой  форме, а также о соблюдении в  отношении этой категории граждан  международно признанных стандартов, в том числе в области социального  обеспечения.  

Положения названного документа ко многому обязывают  государства - участников ОВСЕ и международных  Пактов о правах человека, в том  числе и Россию. В соответствии с указанными положениями 22 ноября 1991 года была принята Декларация прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, в которой была провозглашена  преимущественная сила общепризнанных международных норм, относящихся  к правам человека перед законами России17. К числу документов, содержащих общепризнанные нормы в области  прав человека, относятся и те, в  которых устанавливаются международные  стандарты обращения с заключенными.  

Следует отметить, что  действующее в нашей стране уголовно-исполнительное законодательство в целом соответствует  требованиям, сформулированным в Минимальных  стандартных правилах обращения  с заключенными и в других международных  пактах, а в ряде случаев оно  значительно прогрессивнее18. Это прежде всего относится к образованию и профессиональной подготовке осужденных.  

Вместе с тем  при решении вопросов приведения уголовно-исполнительного законодательства в соответствие с международно-правовыми  актами необходимо учитывать, что международные  акты не являются нормативными актами прямого действия, они соответствующим  образом должны быть трансформированы в уголовно-исполнительном законодательстве.  

Первым шагом в  этом направлении стало принятие Уголовно-исполнительного кодекса  Российской Федерации, введенного в  действие с 1 июля 1997 года. Одно из достоинств УИК РФ, в сравнении с прежним  Исправительно-трудовым кодексом РСФСР 1970 г., состоит в том, что он учитывает  основные правила исполнения наказаний  и обращения с осужденными, закрепленные в международных правовых актах. Данное положение УИК РФ исходит  из ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, определившей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международных договоров  России являются составной частью ее правовой системы. Причем если международным  договором Российской Федерации  установлены иные правила, чем предусмотрены  национальным законом, применяются  правила международного договора, так  как новелла о приоритете действия международных норм перед национальными  явилась одним из условий принятия Российской Федерации в Совет  Европы.  

УИК РФ 1997 года впервые  содержит норму о соотношении  отечественного уголовно-исполнительного  законодательства и международно-правовых норм (статья 3). При разработке Кодекса  эта норма стала предметом  жарких споров. Были предложения, чтобы  для России любые нормы в области  исполнения уголовных наказаний  и обращения с осужденными, принятые на международном уровне, имели статус обязательных и подлежали немедленному исполнению. Такой подход, конечно, неверен, поскольку большинство  подобных норм носит рекомендательный характер или содержит лишь принципы, которые должны находить свое отражение  в национальных законодательствах  с учетом особенностей конкретной страны. В итоге в Кодексе был проведен принцип - обязательные нормы подлежат безоговорочному исполнению, а рекомендательные - реализуются при наличии необходимых  экономических и социальных возможностей страны19.  

Указом Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 года № 1100 "О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел  Российской Федерации" уголовно-исполнительная система (УИС) была передана в ведение  Министерства юстиции Российской Федерации, кроме того, предусматривалось ее поэтапное реформирование с целью  решения проблем соблюдения прав человека в местах лишения свободы.  

Несмотря на то, что  процесс передачи уголовно-исполнительной системы в ведение Министерства юстиции Российской Федерации не потребовал дополнительных затрат средств  федерального бюджета, ситуация, в которой вынуждены строить свою работу организации уголовно-исполнительной системы, остается крайне сложной.  

О критическом положении  в уголовно-исполнительной системе  Российской Федерации неоднократно говорилось в постановлениях Государственной  Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, где  указывалось, что недостаток средств  не дает возможности обеспечить условия  содержания осужденных в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и норм международного права. Было также отмечено, что обязательства, данные при вступлении России в Совет  Европы, по безотлагательному улучшению  условий содержания осужденных в  тюрьмах и охране их прав в период отбывания наказания, в том числе  прав трудовых и социальных, не выполняются.  

В октябре 1998 года Коллегия Генеральной прокуратуры Российской Федерации с участием представителей заинтересованных министерств и  ведомств, правозащитных организаций, рассмотрев положение с соблюдением  законов о медицинском обеспечении  осужденных, отметила, что уровень  медицинского обслуживания в учреждениях  уголовно-исполнительной системы не гарантирует лицам, лишенным свободы, реализацию конституционного права  на получение медицинской помощи, охрану здоровья и жизни. Здесь же было отмечено, что в исправительных колониях не созданы условия содержания, отвечающие санитарно-гигиеническим  нормам и международным стандартам, которые наша страна обязалась соблюдать, ощущается острая нехватка лекарств и продуктов питания.