Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование

из представителей разных групп городского населения  для отправления  текущих

дел.  В  небольших  городских   поселениях   коллегиальное   начало   совсем

уничтожалось, и  все самоуправление было представлено в лице  так  называемых

"городовых старост".

     При  первом знакомстве с Жалованной  Грамотой городам -  она   производит

впечатление широко задуманной реформы, однако в действительности  результаты

ее, как и реформы, заложенной в Учреждении о губерниях,  оказались  довольно

жалкими. Местное  самоуправление времен  Екатерины  постигла  та  же  участь,

какой подверглись  петровские ландраты  и  земские  комиссары.  Вместо  того,

чтобы подчинить  администрацию контролю местных  выборных органов,  Учреждение

о  губерниях,  наоборот,  предоставляет  привыкшей  к  власти  и   произволу

бюрократии право  контроля  и  руководства  над  молодыми,  вновь  созданными

учреждениями, в  связи с чем роль  новых  органов  самоуправления  оставалась

крайне незначительной вплоть  до  реформы  1864  года,  когда  были  введены

земские и новые  городские учреждения.

     Но, несмотря на это, значение  реформ  Екатерины  трудно  переоценить:

если реформы  Петра, при отдельных попытках  вызвать  общество  к  проявлению

самодеятельности,  в  общем   сводились   к   централизации   и   насаждению

бюрократизма,  то  законодательные  акты  Екатерины   были   направлены   на

децентрализацию власти  и  создание  местного  общественного  управления,  с

которым приходилось  разделять свою власть коронным  чиновникам:  "Учреждение

о губерниях Екатерины II нельзя не  назвать  основным  законодательством  по

нашему местному управлению", - отмечал А.Д. Градовский.[5]

     Именно  законодательство Екатерины II  можно  считать  первой  попыткой

формирования российского  муниципального права. 
 

                   §2. ЗЕМСКАЯ И ГОРОДСКАЯ РЕФОРМЫ  XIX ВЕКА

    С

разу  же  после  отмены   крепостного   права,   крестьянское   общественное

устройство в  сельской местности (по Положению 1861 г.) представляло из  себя

сословные  волости.  Волостное   управление   составляли   волостной   сход,

волостной старшина с волостным  правлением  и  волостной  крестьянский  суд.

Должности крестьянского  общественного управления  замещались  по  выбору  на

три  года.  Сельский  сход   и   сельский   староста   составляли   сельское

общественное управление. Сход выбирал сельских должностных  лиц,  решал  дела

о пользовании  общинной землей, вопросы общественных  нужд,  благоустройства,

призрения,  обучения  грамоте   членов   сельского   общества,   осуществлял

раскладку казенных  податей,  земских  и  мирских  денежных  сборов  и  т.п.

Сельский  староста   наделялся   обширными   полномочиями   как   по   делам

общественным, в  пределах  компетенции  сельского  общественного  управления,

так   и   административно-полицейским   (охрана    общественного    порядка,

безопасность лиц  и имуществ, паспортный контроль).  В  отсутствие  сельского

старосты решения  сельского схода считались незаконными.

     "Положением  о губернских и уездных по  крестьянским делам  учреждениях"

для контроля крестьянского  управления и разрешения  возможных  недоразумений

между крестьянами  и помещиками учреждались  должности  мировых  посредников,

уездные мировые  съезды и губернские по крестьянским  делам  присутствия.  На

должность мировых  посредников  избирались  местные  потомственные  дворяне-

помещики,  удовлетворяющие  определенным  имущественным  условиям.   Мировые

посредники в  дальнейшем приобрели немалое  влияние  в  земских  учреждениях.

Этому  способствовало  то,  что  они  выступали  и  земскими   гласными,   и

начальниками крестьянского  самоуправления,  имеющими  возможность  оказывать

давление на выборы гласных из крестьян.

     Волостное  и сельское самоуправление при   таких  условиях  развития  не

получило. Основным недостатком крестьянского самоуправления было  сохранение

сословного принципа в его формировании. Органы  крестьянского  общественного

управления  находились  под  двойным  контролем  как  со   стороны   местных

учреждений по крестьянским делам, основной состав  которых  формировался  из

помещиков, так  и со стороны судебно-административных органов,  представители

которых  одновременно  замещали  должности  по   крестьянскому   управлению.

Массовое  недовольство  крестьян   своим   положением,   осознание   местным

дворянством бедственного  состояния  дел  в  губерниях  привело  к  всплеску

политической    и    общественной    активности,     ответным     репрессиям

административного аппарата, открытой борьбе противостоянию на  всех  уровнях

власти, включая  правительство  и  императорский  двор.  Результатом  явилось

утверждение Александром II компромиссного Положения  о  земских  учреждения,

которое, после  опубликования 1 января 1864 года, в  течение  нескольких  лет

было  распространено  на  тридцать  четыре  губернии   Европейской   России.

Собственно введение земских учреждений  началось  с  февраля  1865  г.  и  в

большинстве губерний закончилось к 1867 г.

     Введение  в действие Положения о земских  учреждениях было возложено   на

временные  уездные  комиссии,   состоявшие   из   предводителя   дворянства,

исправника,  городского  головы  и  чиновников  от  палаты   государственных

имуществ  и  от  конторы  удельных   крестьян.   Комиссии   эти   составляли

избирательные   списки   и   предположительно   назначали    сроки    созыва

избирательных съездов. И то, и другое окончательно  утверждалось  губернской

временной комиссией, под предводительством губернатора.  На  первом  земском

собрании  выбиралась  управа,  которая  должна  была  к  первому  очередному

собранию представить  свои соображения  по  различным  сторонам  хозяйства  и

вступить   в   заведование   капиталами,    принадлежавшими    дореформенным

учреждениям.

     Положение  1864 г. делило избирателей на 3 курии:

     1. землевладельцев  всех сословий,

     2. горожан  - собственников недвижимого имущества  в городе,

     3. сельских  обществ.

     Выборы  производились раздельно: от первых  двух  курий  проводились   на

съездах их представителей.  На  съезде  представителей  первой  курии  могли

присутствовать  крупные и средние помещики.  Мелкие  землевладельцы  выбирали

из  своей  среды  уполномоченных.  На  съезде  представителей  второй  курии

присутствовали  домовладельцы,  фабриканты,  заводчики,   купцы   и   другие

состоятельные горожане. В  выборах  не  могли  принимать  участия:  а)  лица

моложе 25 лет; б) судившиеся  и  не  оправданные  судом;  в)  отрешенные  от

должности;  г)   состоящие   под   судом   и   следствием;   д)   признанные

несостоятельными; е) исключенные из духовного ведомства.

     Выборы  гласных от крестьян были  многоступенчатыми:  сначала  сельские

общества посылали своих  представителей  на  волостной  сход,  на  волостных

сходах избирали выборщиков, а  затем  из  их  среды  выбирали  установленное

количество гласных  уездного земского собрания.

     Из  статистических таблиц, приведенных  в книге М.И. Свешникова  "Основы

и пределы самоуправления", видно, что число гласных в  разных уездах было  не

одинаково. Даже в  пределах одной губернии разница  могла составлять 4-5  раз.

Так, в Воронежской  губернии земское собрание Бирючинского уезда состояло  из

61 гласного, а Коротоякского  уезда - из 12 гласных[6].

     Если  на съезде количество избирателей  не превышало число лиц,  которых

надо было избирать,  то  все  съехавшиеся  на  съезд  признавались  гласными

земского собрания без проведения выборов. Избирались гласные на 3 года.

     После  избрания гласных, чаще всего  осенью, собирались уездные  земские

собрания,  на  которых  обычно  председательствовали  уездные   предводители

дворянства. На первом заседании уездные  гласные  избирали  из  своей  среды

губернских гласных: от 6 уездов - 1 губернский гласный. В  состав  губернских

земских собраний входили предводители дворянства,  председатели  управ  всех

уездов, 2-3 чиновника  от казенных и удельных  имений.  Т.о.,  более  высокое

звено земского самоуправления формировалось на  основе  непрямых  выборов  и

представительства чинов.

     Губернские  собрания проводились 1 раз в  год,  но  могли  созываться  и

чрезвычайные  собрания.   На   заседаниях   председательствовал   губернский

предводитель  дворянства.  Для  текущей  работы  и  уездные,  и   губернские

собрания избирали Управы в составе 3-х человек: председателя и  двух  членов

(число членов  земских управ могло быть увеличено  до 4-х - в уездах,  до  6-8

- в губерниях).

     В  основу Положения 1864 г. был  положен принцип  имущественного  ценза,

причем  на  первый  план  выдвигались  интересы  дворян-землевладельцев,   с

интересами  же  промышленников  и  крестьян  считались  мало.  Преобладающее

влияние на местные  дела было предоставлено дворянству.

     Когда  в Государственном Совете был  выдвинут вопрос о земстве,  министр

внутренних дел  и одновременно председатель  земской  комиссии  П.А  .Валуев,

как бы извиняясь  за половинчатость  реформы,  заявил,  что  "первый  шаг  не

должен считаться  последним, что учреждение  земства  -  есть  лишь  создание

формы, которая, засим, по указанию опыта, будет наполняться  соответствующим

содержанием"[7].

     Результатом  работы комиссии стало законодательное  определение  функций

земств. Земские  собрания  получали  в  свое  ведение  по  преимуществу  дела

местного хозяйства, являясь, по определению  Валуевской  комиссии,  местными

хозяйственными  общественными союзами.

     Положением  о земских учреждениях устанавливалось,  что ведению  земских

учреждений подлежит распоряжение местными  сборами  губернии  и  уезда.  При

этом  по   Земскому   Положению   все   местные   повинности   и   некоторые