2) Опыт зарубежных  стран в сфере  местного самоуправления.

     Прежде  всего, следует несколько слов сказать  о возникновении местного самоуправления. Идея местного самоуправления получила свое практическое выражение не так  давно – в конце ХVIII – начале ХIХ веков. Немецкие ученые Г. Штимпфл и Х. Шоллер связывают понятие «местное самоуправление» с событиями Великой французской революции, что, по их мнению, отображает факт самостоятельности общины по отношению к государству. Они прямо утверждают, что  понятие «самоуправление» впервые стало употребляться в связи с местным самоуправление. Ряд авторов считает, что «понятие «самоуправление» формируется в правовой науке в 1850-е гг., а до того и законодательство, и административная наука Германии вели речь только о местном и территориальном управлении. На этот счет можно высказаться более категорично: немецкое местное самоуправление связано с именем барона фон Штейна (по другим источникам – Штайна) и проводимой им местной реформой, начало которой было положено в 1808 г.

     Сведения  о более раннем происхождении  местного самоуправления мы находим  у Л. Велихова. Характеризуя значение термина «самоуправление», он отмечает, что наиболее полно и широко его  толковали еще в Англии ХVIII столетия, откуда данное понятие было заимствовано в 50-х гг. ХIХ в. Германией и в 60-х гг. Россией».

     Тем самым, идея местного самоуправления в  зарубежных государствах, зародившись  и развиваясь теоретически, практически  смогла воплотиться лишь в период буржуазных революций. Возможным объяснением  этого может явиться то, что  « само становление же местного самоуправления было связано с процессами перехода от феодальной организации к современному индустриальному обществу. Оплотом  нарождавшейся буржуазии являлись города, требовавшие самостоятельности  в управлении местными делами, свободы  общинного управления от надзора  и вмешательства со стороны центральных  властей. С середины ХIХ в. подобного рода управление на местах стало именоваться местным самоуправлением, что отражало определенные реалии того времени».

     Аналогично  в решении вопроса о местном  самоуправлении в тот период развивается  и правовая научная мысль. Исследуя вопрос о сущности местного самоуправления, решается, прежде всего, два основных аспекта: во-первых, какова природа  общественных дел, каковыми ведает местное  самоуправление и в чем отличие  их от дел государственных. Попутно  определяется и происхождение этих дел – обобщенно: установлены  ли они самим государством, либо возникли независимо от него. Во-вторых, в этой связи определяется особый характер взаимоотношений возникающих  между государством и общинными  самоуправляемыми единицами. В этом основное значение общественной теории местного самоуправления, государственной теории местного самоуправления, хозяйственной теории местного самоуправления и иных. Целью настоящей работы не является определение основных моментов этих и иных теорий местного самоуправления, однако, их объединяет общность критерия исследования природы местного самоуправления – отношение к государственным институтам. И лишь в последующем с возникновением теории социального обслуживания населения, социал-реформистскими теориями изменился и  угол исследования этого вопроса. За основу была взята качественная характеристика их полномочий.

     Важно заметить, что в литературе и законодательстве разных стран употребляются различные  термины: «местное управление», «местное самоуправление». Во многом характер взаимоотношений  органов государственной власти и органов местного самоуправления прослеживается именно через содержательное наполнение этих институтов. Следует  признать, сто «…до сих пор четко  не определено соотношение этих понятий  между собой, степень их сходства или различия. Поэтому одинаковые по сущности явления определяются различными терминами. Можно привести следующие определения этих понятий.

     «Местное  управление – это управленческая деятельность в местное территориальной  единице, осуществляемая центральной  властью или администрацией вышестоящего уровня управления». Как проявление отличительных свойств этой системы, следует констатировать: а) реальность назначения должностных лиц вышестоящим государственным органом; б) включение органов местного управления в систему государственного управления; в) общегосударственный характер решаемых местным управлением вопросов. Кроме этого данная система «во-первых, должна существовать как организованное целое, наделенное такими корпоративными полномочиями, как право выступать истцом и ответчиком в суде, заключать контракты, иметь собственность; во-вторых, единица должна носить управленческий характер; в-третьих, единица должна обладать значительной автономией, проявляющейся в финансовой и административной независимости, подчиняясь только требованиям закона штата и надзору».

     Европейская Хартия о местном самоуправлении определяет местное самоуправление как «право и реальную способность  органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных  дел и управлять ею, действуя в  рамках закона, под свою ответственность  и в интересах местного самоуправления». Тем самым, среди отличительных  признаков местного самоуправления следует выделять: а) относительную  самостоятельность местного самоуправления, по отношению, прежде всего, к органам  государственной власти. Обладая  собственной компетенцией местное  самоуправление, его органы являются самостоятельными и независимыми, но в пределах установленных компетенцией местного самоуправления; б) избираемость органов и должностных лиц  местного самоуправления как проявление самостоятельности в решении местных вопросов; в) органы и должностные лица местного самоуправления выступают от имени населения соответствующей муниципальной территориальной единицы;   г) отсутствует соподчиненность между муниципалитетами, но в то же самое время и между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Безусловно, деятельность органов местного самоуправления контролируется со стороны иногда специально создаваемых государственных органов, но в данном случае определяющим критерием их взаимоотношений является как раз осуществление именно контроля, но не руководство государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления.

     Следует указать на некоторую неоднородность и разнообразие местного самоуправление в различных государствах. Это  определяется сущностью и формами  его практической реализации. В частности, существует точка зрения о необходимости  выделения еще одного института  – муниципального управления. В  качестве базового, определяющего его  момента выступает административно- территориальное устройство государства. В этом случае следует выделять исторически  сложившиеся административно-территориальные  единицы, представляющие собой по сути места компактного проживания населения  и «искусственные» единицы, создаваемые  преимущественно из административных социально-политических соображений.

     Именно  в этих «искусственных» единицах мы сталкиваемся с элементами муниципального управления в различных формах его  проявления. В данном случае необходимо учесть, что деятельность органов  местного управления в данном случае определяется сочетанием приоритетности государственных интересов наряду с местными интересами. И поэтому  органы муниципального управления, непосредственно  реализующие нужды населения  в социально-экономической сфере, решая иные вопросы, представляют собой  своеобразную администрацию, построенную  на началах самоуправления.

     Тем самым, можно сказать, что общим, что объединяет понятия «местное управление», «местное самоуправление»  и «муниципальное управление» является то, что эти институты функционируют  на местном уровне и в той или  иной степени призваны решать вопросы  местного значения. Отличия же кроятся  в вопросах их внутренней организации, взаимоотношениях с государственными органами и характере их компетенции.

     В настоящий период времени в стабильных в политическом и социально-экономическом  плане государствах сложилась своя собственная модель местного самоуправления. Вследствие того, что большинство  этих государств прошли в целом схожие этапы своего развития, исходя из общности их целей, задач и интересов, следует сказать, что все эти модели имеют множество сходных черт, но, тем не менее, не лишены и определенной индивидуальности. В частности, мы можем наблюдать схожие моменты закрепления характера полномочий местного самоуправления, схожие механизмы взаимоотношений, возникающих между государственными и муниципальными органами в процессе осуществления местного самоуправления и многое другое. Принципиальным остается то, что во всех случаях государство оставляет за собой право контролировать осуществление полномочий местными органами, это выступает как существенный элемент в целом государственного механизма и подтверждает, тем самым, определенное единство деятельности государства и местного самоуправления.

     Существующие  модели взаимоотношений местного самоуправления и государства условно можно  обобщить в три основные концепции, выражающие разные формы взаимосвязи  этих явлений.

     1. «Модель партнерства» рассматривает  «отношения местных и центральных  властей как отношения партнеров  и равноправных товарищей (по  определенной аналогии с гражданским  правом), преследующих общие цели  и оказывающих определенные услуги  населению. В рамках данной  концепции местное самоуправление  понимается в первую очередь  как «органический элемент самовыражения  соответствующего местного сообщества» благодаря которому местные жители имеют возможность «организовать в своих интересах необходимые им службы». На взгляд А. Черкасова, данная модель характерна, прежде всего, для таких государств, как США, Швейцария, Голландия, которые строились в политико-правовом  отношении «снизу вверх», путем объединения множества местных сообществ.

     2. «Агентская модель» предполагает  совершенно иной характер взаимоотношений.  Главенствующая роль в отношениях  между государственными и местными  органами принадлежит государству.  Органы местного самоуправления  рассматривается как агенты центральной  власти на территориальном уровне, тем самым,  они выступают как естественное продолжение структуры государственного аппарата призванного, тем не менее, решать не только государственные вопросы, но и исходить из определенных интересов, проблем местного населения. Государство в этой связи выступает как определенный гарант эффективности деятельности местных органов и как определенный фактор стабильности политической, социально-экономической жизни того или иного региона. Тем самым, «подчеркивается, что местное управление является «всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах», нацеленным «не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг».

     3. «Концепция взаимосвязи». В отличие  от вышеприведенных, абсолютно  полярных точек зрения, эта модель  исходит из иных базовых моментов, определяющих характер взаимоотношений  органов государственной власти  и органов местного самоуправления. Во-первых, констатируется тот факт, что каким бы ни был в  целом характер деятельности, они,  тем не менее, характеризуются  определенной степенью самостоятельности  и независимости по отношению  друг к другу. Во-вторых, с другой  стороны, существует определенная  взаимозависимость в деятельности как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти. Это определяется наличием властных полномочий у обеих сторон, в частности их финансовыми ресурсами. Это и вынуждает их взаимодействовать друг с другом, находя точки соприкосновения на основе переговоров, достижения компромисса.  

     Необходимость возложения ответственности на органы местного самоуправления была осознана законодателями многих государств и  была закреплена нормами права. При  этом следует учитывать, что ответственность  органов и должностных лиц  местного самоуправления традиционно  рассматривается как определенное следствие осуществления надзора  и контроля со стороны, прежде всего, государственных органов, не исключая при этом контроля со стороны местного населения. Представленные выше теории обосновывающие характер взаимоотношение центральных и местных органов, не смотря на их принципиальные расхождения, тем не менее, едины в одном – необходимости установления эффективного контроля центра над местными органам. Осуществление этого контроля обычно не подвергается сомнению. Подобная уверенность базируется на ряде моментов, определяющих внутреннюю специфику осуществления соответственно государственной власти и власти местного самоуправления. В частности, можно говорить о том, что ряд функций осуществляемых органами местного самоуправления носит жизненоважный характер не только для местного сообщества, и связан с существованием органов местного самоуправления и их деятельности, но и с тем, что отдельные функции носит общегосударственное, общенациональное значение. Именно поэтому в ряде случаев возможно и необходимо установление минимальных государственных требований, касающихся вопроса реализации этих функций, одновременно необходимо установление эффективного механизма государственного контроля в части реализации их. В тоже время государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления позволяет решать вопросы обеспечения эффективности местного самоуправления, защиты граждан от злоупотреблений и способствует проведению единой  государственной политики в отдельных областях государственной и общественной жизни.

     Формами реализации ответственности в таком  случае является применение конкретных санкций. Такими санкциями являются роспуск муниципалитетов в установленных  случаях и передача их функций  органам, назначаемым правительством, а также принудительная отставка муниципальных служащих, лишение  субсидий и т.п. Возможность роспуска советов предусмотрена в законодательстве Франции, Италии, Японии, Португалии, Венгрии, Индии и др. Право роспуска представительного  органа общины имеют и правительства  ряда германских земель (Северный Рейн-Вестфалия, Рейнланд-Пфальц и др.). В других же землях Германии (например, Шлезвиг-Гольштейн) министр внутренних дел может лишь существенно сократить или вообще прекратить финансирование той или иной общины.