3) Оценка эффективность работы органов местного самоуправления в Вологодской области и городе Череповце. 

     С принятием Конституции РФ в 1993 году в стране началось формирование современной  системы публичной власти, предусматривающее  ее разделение на государственную власть и местное самоуправление. 28 августа 1995 года был принят Федеральный закон  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» №154-ФЗ.

     Однако  в процессе его реализации выявились  существенные недоработки, что обусловлено  рядом причин. В том числе: отсутствием  организационного единообразия моделей  местного самоуправления; нечетким определением компетенций муниципалитетов; несоответствием  доходов муниципальных образований  расходным обязательствам; непроработанностью механизмов взаимодействия с органами государственной власти.

     С целью решения названных проблем 6 октября 2003 года принята новая редакция закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ. Закон устанавливает  общие правовые, территориальные, организационные  и экономические принципы местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его существования. Принятие этого  закона послужило отправной точкой крупномасштабной законодательной  реформы в сфере взаимоотношений  центральной, региональной и местной  властей по вопросам разграничения  полномочий, перераспределения согласно им финансовых ресурсов, а также  определения действенного механизма  ответственности за их исполнение.

     В 2004 г. Законодательным Собранием  области принят ряд законов, устанавливающих  границы муниципальных районов  и границы и статус муниципальных  образований в их составе. На территории области были сформированы 372 муниципальных  образования, в т. ч.: 2 городских округа (Вологда и Череповец); 26 муниципальных  районов; 22 городских поселения (города и поселки); 322 сельских поселения. При  этом учитывалось ранее существовавшее административно-территориальное деление  и особенности социально-экономического развития территорий и мнение населения.

     Проведены выборы глав и депутатов во вновь  образованных муниципальных образованиях, сформированы легитимные органы управления в поселениях. Принят пакет законов  области о наделении органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в различных сферах деятельности. Предусмотрено выделение  субвенций, утверждены методики расчета  объема средств, необходимых муниципальным  образованиям для реализации полномочий.

     Главам  муниципальных образований оказывается  консультационная, правовая, методическая помощь и поддержка. Периодически направляются разъяснения о нормативно-правовом обеспечении полномочий органов местного самоуправления, доводится информация об изменениях, происходящих в федеральном и областном законодательстве.

     Органами  государственной власти области  постоянно проводится правовой, финансовый, экономический, отраслевой мониторинг реализации рассматриваемого закона, что позволяет получить более  полную картину как в отношении всей области, так и каждого муниципального образования, выявить возникающие проблемы, оперативно реагировать на различные ситуации.

     В Череповце с 2004 г. идет работа по повышению  эффективности управления. В качестве нового механизма целеполагания выбрана система сбалансированных целевых показателей, которая включает в себя не только цели, касающиеся получения социально значимых результатов, но и финансовые цели – какой ценой это будет сделано. Главная ценность этого механизма в том, что в систему координат руководства добавляется финансовый вопрос, которого ранее там не было.

     Параллельно началось внедрение элементов бюджетирования, ориентированного на результат. БОР оказался интересным методом, учитывающим не только финансовые вопросы, но и вопросы достижения социально значимых результатов. Важно, что БОР подразумевает переход от финансирования учреждений к финансированию предоставляемых услуг. Это позволяет сформировать перечень предоставляемых бюджетных услуг, определить конечный результат, стоимость услуги, а значит, эффективность бюджетных расходов.

     Управление  предоставлением бюджетных услуг  реализуется на четырех уровнях  управления:

     —общее  руководство, которое осуществляют глава муниципалитета и его заместители;

     —организация  работы сферы на уровне руководителей  управлений;

     —управление отдельными бюджетными услугами;

     —управление учреждениями на основе муниципальных  заданий.

     При таком подходе система работает следующим образом. Цели формируются  «сверху вниз», включая и задачи по достижению социально значимых результатов, и финансовые цели. Бюджеты формируются  в обратном порядке – от бюджетных  услуг до уровня общего бюджета города.

     Таким образом, очевидно, что БОР – хороший  инструмент, позволяющий сделать  механизм принятия решений более  простым, понятным и прозрачным. Однако внедрение БОР тормозится существующим противоречием между подходами  к оценке деятельности органов власти. Как исключительно управленческий, так и исключительно финансовый подход приводят к принятию несбалансированных решений. Правилен в данной ситуации только комплексный подход. Надеюсь, понимание этого факта откроет  дорогу для быстрого внедрения БОР  в практику муниципального управления.

     В последнее время очень актуальной для представителей власти разных уровней  стала проблема повышения эффективности  управления. Более того, в Концепции  долгосрочного развития Российской Федерации до 2020 г. повышение эффективности  государственного управления является существенным элементом национальной конкурентоспособности. Внедрение  механизмов повышения эффективности, безусловно, требует времени и  осмысленного подхода, но непреодолимых  сложностей эти механизмы не содержат. На практике же существует несколько  серьезных проблем, которые тормозят внедрение механизмов повышения  эффективности как административного, так и финансового управления.

     В настоящее время для повышения  эффективности работы муниципалитетов  вводится механизм управления по результатам, а в практику управления финансами  – механизм бюджетирования, ориентированного на результат. В рамках данного подхода для оценки эффективности деятельности муниципалитетов используются два основных метода.

     Первый  метод представляет собой механизм управленческой отчетности муниципалитетов  перед вышестоящими органами власти, а также перед населением. Указом Президента РФ определен 31 показатель оценки эффективности органов местного самоуправления. Рассматривая состав этих показателей с точки зрения сформулированного выше определения  эффективности, мы увидим, что среди 31 индикатора как таковых показателей  эффективности нет. Там присутствуют:

     —показатели приложенных усилий (например, доля населения, охваченного профосмотрами, или доля отремонтированных дорог);

     —показатели результата (например, доля детей, посещающих детские сады);

     —показатели производительности (например, время, затрачиваемое на получение разрешения на строительство).

     Важно понимать, что показатели производительности – не показатели эффективности бюджетных  расходов, поскольку они не учитывают  стоимость использованных ресурсов, а без стоимостного фактора понять реальную эффективность весьма затруднительно.

     Таким образом, анализируя внедряемые показатели эффективности деятельности органов  местного самоуправления, мы видим, что  главной задачей, которая стоит  перед муниципалитетами, является повышение  степени исполнительности, а не эффективности  бюджетных расходов. Муниципалитеты должны работать качественнее и производительнее без оглядки на расходы. Система  оценки разбалансирована: в ней не учтены расходы.

     Второй  метод – это механизм оценки объема неэффективных расходов, предназначенный  для финансовой оценки деятельности муниципалитетов. При этом в качестве эталона эффективности используются либо нормативные значения, либо средние (например, средние по стране, по региону, по отрасли). Все расходы, которые  оказываются выше нормативного или  среднего уровня, являются неэффективными и требуют сокращения. Анализ оправданности этих сверхнормативных расходов с точки зрения социально значимых результатов, как правило, не проводится. Здесь система оценки также разбалансирована, но в ней не учтены результаты.

     Таким образом, оба используемых механизма  повышения эффективности бюджетных  расходов, являясь шагом вперед по пути улучшения деятельности органов  местного самоуправления, на самом  деле не гарантируют повышения эффективности  бюджетных расходов. Более того, они противоречат друг другу, так  как по линии управленческих сигналов от вышестоящих органов власти муниципалитеты обязаны достигать результатов  без оглядки на расходы, а по линии  требований финансовых органов –  сокращать расходы без оглядки  на результаты. Эти противоречия, безусловно, существенно затрудняют внедрение  БОР в практику управления. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
Заключение

     Информация  об эффективности деятельности позволяет  муниципальным служащим, представительным органам власти, обществу держать  под контролем работу муниципальных  служб, оценивать результаты того, как  используются общественные средства. Если эффективность оценивается  в динамике, то пользователь информации может следить за улучшением или  ухудшением положения дел и их текущим состоянием. Оценив эффективность  конкретного вида деятельности, руководитель муниципальной службы поймет, на что  необходимо обратить внимание и как  действовать, а затем те же оценки покажут, улучшаются ли результаты благодаря  выбранным мерам.

     Необходимость отчитываться за эффективность деятельности служит и для мотивации, особенно если контрольные показатели устанавливаются  заранее и фактически достигнутые  результаты сверяются с ними. Это  требует особенно осторожного подхода  к выбору показателей эффективности  деятельности. Использование некорректного  показателя может привести к тому, что исполнители будут пытаться путем искусственных манипуляций  создавать видимость увеличения производительности работы, хотя на самом  деле эффективность может оставаться на том же уровне или даже ухудшиться.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
Список  литературы:

      1. Местное самоуправление в Вологодской  области: информ. бюллетень / Правительство Вологодской области. – Вологда, 2007. – № 1. – 59 с. 

     2.  Местное самоуправление в Вологодской  области: информ. бюллетень / Правительство Вологодской области. – Вологда, 2007. – № 2. – 127 с. 

     3.  Местное самоуправление в сельском  районе: тенденции, проблемы, перспективы  / колл. авт. под рук. В.А. Ильина, В.И. Чиркова. – Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2005. – 196 с. 

     4.  Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации: Федеральный закон  № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года. –  М., 2003. 

     5. Лапин, В.А. Реформа местного  самоуправления и административно-территориальное  устройство России / В.А. Лапин,  В.Я. Любовный. – М.: Дело, 2005. – 240 c. 

     6.   Постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. N 1394 "О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления" 

     7. Общий и специальный менеджмент: Учебник/ Общ. Ред. А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин. –М.: РАГС, 2001. – 568 с. 

     8.   Муниципальный менеджмент. Учебное пособие для вузов. - М.:ББ, 1997 

     9. Иванов В.В., Коробова А.Н. Муниципальный менеджмент: Справочное пособие. – М.: ИНФРА-М, 2002. 718 с.