Опыт зарубежных стран в сфере местного самоуправления

     Например, во Франции в случае конфликта  между мэром и советом, когда  он наносит чувствительный урон местным  делам, в этот конфликт вмешивается  комиссар республики. Если и подобная мера не дает результата, комиссар вправе внести предложение о роспуске Совета, которое вступает в силу после  соответствующего акта Совета Министров. В таких случаях, крайне редко, комиссар назначает специальную делегацию, уполномоченную взять на себя административные функции, которые сводятся  к поддержанию – до проведения новых выборов – управления районом и решению каких-либо срочных вопросов. Выборы производятся  не позднее двух месяцев с момента роспуска  Совета. В Японии центральное правительство, а в США – правительство штатов могут изымать из ведения муниципалитетов и поручать своим чиновникам дела, с которыми муниципалитет, по мнению вышестоящих властей, не справляется.

     В Великобритании же крайней мерой  наказания местного представительного  органа за неисполнение тех или иных обязанностей является лишь передача его определенных полномочий и служб  соответствующему министерству и назначаемым  им чиновникам, а в качестве предварительной  стадии – издание самим министром  распоряжений, не сделанных муниципалитетом.

     В Латвии муниципальный совет может  быть распущен парламентом в случае, если он нарушает Конституцию, законы, постановления правительства и  решения суда или же пытается  совершать действия, относящиеся к юрисдикции центрального правительства. Кроме того, латвийский местный совет может быть распущен и в случае, если он оказывается неспособным набрать рабочий кворум на трех заседаниях подряд.

     В Польше в случае явной неспособности  органов гмины (местной общины) надлежащим образом осуществлять возложенные  на них функции, председатель Совета министров по предложению соответствующего воеводы вправе приостановить деятельность органов гмины и установить правление  правительственного комиссара сроком до двух лет. Подобному шагу, однако, должны предшествовать предварительные  замечания и предложения о  разработке органами гмины программы, направленной на улучшение ситуации в гмине.

     Еще одной формой осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления в зарубежных странах является судебный контроль. Он связывается с определенными основаниями, субъектами осуществления, особой процедурой осуществления, но, и в том числе и специфическими санкциями, применяемыми как результат этого контроля. «В ряде государств осуществляется достаточно жесткий судебный контроль за деятельностью местных властей, законностью принимаемых ими решений. Наиболее развит такой контроль в Великобритании и других странах с англосаксонской системой местного самоуправления, важнейшим источником муниципального права которых выступает судебный прецедент. Суды, однако, не могут рассматривать решения местных властей по собственной инициативе. Соответствующая просьба (жалоба) должна поступить в суд от лиц или же органов, интересы которых были затронуты конкретным действием (или бездействием) местных властей. В ходе рассмотрения таких дел суды вправе толковать акты местных органов и объявлять их незаконными.

     Судебные  санкции против местных властей  могут включать отмену решений последних, признание их ничтожными, а также иные меры принудительного свойства. Суд, в частности, вправе издавать предписание mandamus (что дословно означает приказ), обычно предусматривающее осуществление определенных активных действий органом или должностным лицом местного управления, которому оно адресовано. Mandamus, таким образом, чаще всего представляет собой требование к органу или должностному лицу о выполнении предусмотренных законом, но невыполненных обязанностей, которые не могут быть осуществлены в принудительном порядке каким-либо иным предусмотренным законом способом. В Великобритании данная форма защиты прав используется  не так уж часто, поскольку большинство актов публичного права предусматривает санкции за невыполнение своих предписаний (т.е. предписывает конкретные средства защиты). В определенной ситуации суд может также издать предписание mandamus, обязывающее органе или должностное лицо местного самоуправления воздержаться от осуществления того или иного действия, нарушающего права граждан».

     Применяя  аналогию с регулированием вопроса  об ответственности органов и  должностных лиц местного самоуправления в РФ, следует сказать о том, что присутствуют определенные сходные  моменты, связанные с наступлением ответственности перед местным  сообществом. Однако ответственность  в этом случае носит, прежде всего морально-политический характер, и применяется на стадии формирования тех или иных местных органов. Формами реализации этой ответственности в этом случае выступает сам факт не избрания конкретного лица в местные органы управления, тем самым, дается оценка его деятельности на конкретной должности либо в целом оценка его моральных и профессиональных качеств. С другой стороны, и после избрания эти лица ощущают своеобразный контроль со стороны общественности за особенностями реализации задач, стоящих перед населением конкретной территории и, как следствие этого, вынуждены строить свою деятельность с учетом мнения общественности. Наконец, еще раз хочется указать на то, что основной объем ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами наступает на основании решений суда, либо конкретных государственных органов. В этом случае государство реагирует на факты злоупотреблений в деятельности местных органов либо их деятельность, не связанную с решением местных вопросов. В таком случае, как правило, констатируется факт ущемления  
прав граждан и возлагается ответственность, которая по основания ее наступления может являться одновременно ответственностью перед населением, т.к. эти действия нарушают права представителей местного сообщества, но и ответственностью перед государством в виду нарушения предписаний государственных органов.

     Местное самоуправление является непременным  атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.

     В настоящее время в научной  литературе наиболее часто встречается  классификация известных в мировой  практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат  отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти.

     В соответствии с данным подходом можно  выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.

     Англосаксонская (классическая) модель получила распространение  преимущественно в странах с  одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой  Зеландии и др.

     Основными чертами этой модели являются:

     а) формальная автономия и самостоятельность  местного самоуправления;

     б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих  органы местного самоуправления.

     Отношения между центральной властью и  местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом “действовать в пределах предоставленных полномочий”, т.е. органы местного самоуправления могут  совершать лишь те действия, которые  прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с  превышением полномочий и могут  быть признаны судом неправомерными.

     В Великобритании - родине классических муниципальных форм - бесспорным считается  факт, что компетенция органов  местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями воли) парламента.

     В США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины, В качестве исходного  положения в данном случае применяется  формула "муниципалитеты - креатуры штатов". Вместе с тем принцип  самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает  право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата.

     Данная  модель не предусматривает наличия  на местах каких-либо чиновников, назначаемых  из центра для контроля за органами самоуправления.  Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов.

     Контроль  за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.

     Рассматривая  англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем  классическом виде она встречается  сейчас крайне редко,

     Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации  власти на местах, которая получила распространение не только в странах  континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве  стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

     Отличительные признаки этой модели следующие:

     а) сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости;

     б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих  звеньев вышестоящим;

     в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный  контроль за деятельностью органов местного самоуправления,

     Родоначальница  континентальной модели - Франция, для  которой высокая степень централизации  местного управления и самоуправления является исторически традиционной. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации  власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего, в административном и  финансовом смысле) от вышестоящих  органов управления.

     В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции  являются коммуны - муниципальные образования, создаваемые жителями небольших  городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого  из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления.

     Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем  комиссара Республики.

     Последний наблюдает за законностью принимаемых  коммуной решений и в случае необходимости  обращается в суд за их отменой,

     Приведенный в качестве примера французский  вариант организации власти на местах является типичным для континентальной  модели местного самоуправления.

     Сравнивая англосаксонскую и континентальную  модели местного самоуправления, следует  иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между  этими двумя моделями не носят  принципиального характера. Их современная  форма, во многом являющаяся результатом  проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.

     Наряду  с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени, вобравшие  в себя черты каждой их них и  обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.

     Характерным признаком смешанной модели можно  считать сочетание достаточно автономного  местного самоуправления на низовом  территориальном уровне с государственным  управлением на более высоком.

     Принципиальное  отличие от рассмотренных выше моделей  имеет так называемая советская  модель организации власти на местах.

     Эта модель была еще недавно широко распространена в странах "мировой системы  социализма", а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР), а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик Советского Союза (например: Беларусь, Узбекистан).

     Основными признаками данной модели являются следующее: единовластие представительных органов  снизу доверху, жесткая централизация  системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность  всех ее звеньев. Любой совет, начиная  с самого низового звена, - сельского, поселкового совета - является органом  государственной власти на соответствующей  территории (даже если формально и  считается органом местного самоуправления).