Реформирование электроэнергетики России в контексте мировой энергетики

С развитием  конкурентной среды, увеличением частного капитала в секторе генерации, укреплением  финансового положения компаний, масштабы централизованного финансирования, осуществляемого Инвестиционным Оператором для проектов, имеющих высокий  государственный приоритет, могут  быть постепенно сокращены за счет привлечения для их реализации генерирующих компаний и независимых внешних  инвесторов. При этом в сфере безусловной  ответственности ИО останутся проекты  системной важности, имеющие существенные технические или иные ограничения  на участие в режиме конкурентной торговли и выполняющие системные  функции по обеспечению надежности.

Для всех остальных  проектов Инвестиционным Оператором организуется тендер между ГК и независимыми инвесторами  на право их сооружения. Формальная процедура предложения о строительстве  должна сопровождаться со стороны ИО специальными финансовыми схемами  поддержки данных проектов, обеспечивающими  их достаточную коммерческую привлекательность  для будущих собственников (например, льготными кредитами из средств  страхового инвестиционного фонда  или кредитными гарантиями).

2). Разработка  механизмов обеспечения стабильности  инвестиций в секторе генерации  должна быть основана на традиционных  для рыночной экономики принципах  финансирования коммерческих проектов. Страховая поддержка инвестиционных  программ компаний должна носить  адресный характер, поэтому ее  предпочтительно организовать в  форме проектного, а не корпоративного  финансирования, с обязательным  отбором проектов на конкурсной  основе. Компании самостоятельно  формируют и представляют ИО  с необходимым экономическим  обоснованием заявки на финансовую  поддержку проектов, на основе  которых Инвестиционный Оператор  организует тендер на финансирование. Решение о выделении страховых  инвестиций должно приниматься  с учетом системных приоритетов  развития, но главным критерием  отбора должен стать коммерческий  эффект инвестиций. Для развития  конкурентной среды представляется  важным обеспечить равный доступ  к централизованным инвестиционным  ресурсам как ГК, так и НПЭ.

Наиболее приемлемой формой страховой поддержки компаний, особенно на начальных этапах реформирования, является непосредственное участие  ИО в проекте в качестве стратегического  инвестора. Применяемые при этом схемы проектного финансирования должны обеспечить:

-     эффективный контроль ИО за целевым использованием выделенных средств в рамках согласованного графика работ;

-     права собственности ИО на активы, созданные за счет централизованных инвестиций.

По завершении проекта ИО, не имеющий интересов  в эксплуатации, может переуступить права собственности на объекты, сооруженные с его участием, данной компании в обмен на эквивалентный  по рыночной стоимости пакет ее акций. Использование схемы «активы  в обмен на акции» связано с  изменением в структуре акционеров компании-производителей и, в частности, с ростом пакета акций, контролируемых Инвестиционным Оператором (то есть, фактически государством). Рост доли государства  в капитале генерирующих компаний на начальном этапе реформирования представляется обоснованным, так как  создает дополнительные механизмы  влияния на политику компаний в условиях либерализации рынка. Однако по мере развития конкурентной среды в генерации  данная тенденция будет создавать  конфликт с долгосрочной задачей  повышения привлекательности сектора  для частного капитала, поэтому на следующих этапах реформирования необходимо обеспечить постепенное сокращение пакета, находящегося в собственности  ИО за счет их продажи на рынке.

По мере улучшения  финансового состояния и инвестиционного  рейтинга компаний Инвестиционный Оператор может также перейти к использованию  кредитных схем проектного финансирования, в рамках которых требуемые средства из централизованного фонда предоставляются  компаниям на возвратной основе при  обеспечении платы за использование  капитала (возможно, льготной по сравнению  с условиями банков) и соблюдении жестких обязательств прозрачности проекта.

Наконец, кроме  прямого участия в финансировании. Инвестиционный Оператор может использовать иные схемы поддержки инвестиционных проектов, направленные на снижение рыночных рисков вложений в данные проекты  собственного капитала компаний или  привлеченных средств частных инвесторов за счет:

-       предоставления гарантий по вложенным средствам и кредитам и страхования рисков проекта на стадии сооружения;

-       заключения долгосрочных контрактов на гарантированную покупку энергии от новой станции. . После ввода объекта в эксплуатацию Инвестиционный Оператор может осуществить перепродажу энергии на бирже.

В заключение необходимо отметить, что реорганизация перспективной  деятельности в электроэнергетике  в целом и в частности " в  секторе генерации должны учитывать  последовательный и постепенный  характер реформирования и быть четко  согласованными с этапами преобразований на рынке электроэнергии и в организационной  структуре отрасли. В этой связи  для каждого этапа реформ необходимо обосновать состав текущих изменений  в системе управления развитием, распределение функций государства  и бизнеса при формировании инвестиционных приоритетов, организации финансирования и реализации проектов, а также  механизмов их взаимодействия.

2.5 Анализ реформирования  энергетической отрасли  Российской Федерации

Прежде всего  любая реформа требует тщательной и серьезной предварительной  проработки. Ни одна реформа не проводится вне разработанного заранее правового  поля. Реформа как таковая не является панацеей и не гарантирует немедленного притока инвестиций ни извне, ни со стороны местного капитала, без соблюдения других требований (прежде всего четкого  налогового законодательства и законов, гарантирующих сохранность инвестиций). Реструктурирование и повышение  эффективности в отрасли отнюдь не означает проведение повальной приватизации.

Поспешность в  принятии решений может привести к кризису, который по своим последствиям будет гораздо более глубоким, нежели дефолт августа 1998 года, ярким  свидетельством чему может служить  ситуация в энергетике Калифорнии, где недавно также было принято  решение о либерализации рынка. В противном случае мы рискуем  не только вновь оставить российских потребителей без тепла и электричества  и нанести отрасли почти непоправимый финансовый урон, но вообще может встать вопрос об утере энергобезопасности страны.

Роль государства, как регулятора рынка важна не только в период, предшествующий реформам, но и в процессе их проведения, и  в пореформенный период. Особенно серьезную роль Регулятор – представитель  государства и «проводник» генеральной  государственной линии в отрасли  – будет играть в переходный период. Именно поэтому столь важно обеспечить независимость, как финансовую, так  и политическую, органов госрегулирования. И наконец, никакой универсальной  модели реструктурирования не существует. Однако, по-видимому, следует научиться, наконец, пользоваться плодами чужого опыта и перестать гордиться  своими собственными «шишками».

Экономические теории прекрасно известны, но их воплощение в жизнь зачастую невозможно или  сдерживается причинами структурного или психологического характера. Именно неумелое «воплощение» весьма поверхностных  знаний теории (хочется в это искренне верить, поскольку иначе речь может  идти только о преднамеренном нанесении  ущерба) привело экономику страны к тому состоянию, в котором она находится до сих пор.

Можно сказать, что сектор электроэнергетики России, как и многие другие экономические  отрасли, все еще остается в прямой и серьезной зависимости от государственных  политических институтов, а также  отдельных политических фигур, приближенных к правительственным кругам, и  крупных частных конгломератов. А ФЭК России, как и Региональные энергетические комиссии, призванные регулировать деятельность монополий  в энергосекторе страны, делает вялые  попытки добиться независимости  от влияния министерств и РАО  «ЕЭС России», а также ОАО «Газпром». Хотя, если учесть, что законодательно финансирование деятельности регулирующих органов производится за счет федерального или местных бюджетов, но при этом за счет отчислений энергопредприятий, говорить о какой-либо независимости  «регуляторов» не приходится. Только финансовая и политическая независимость  органов регулирования от естественных монополий может обеспечить сохранность  интересов государства и потребителей в процессе реструктурирования любой  отрасли энергетики. К сожалению, в настоящее время в России, как уже говорилось выше, регулирующий орган лишь декларативно независим  от монополиста в секторе электроэнергетики  – РАО «ЕЭС России».

Предварительная оценка объема инвестиций, необходимых  для модернизации электроэнергетической  отрасли и увеличения ее мощностей, проведенная Минэкономразвития  РФ, показывает, что на эти цели потребуется  около $ 19 млрд. У государства, по словам М. Касьянова, имеются средства только для поддержания энергетической инфраструктуры. В связи с этим необходимо создать привлекательные  условия для инвестиций в электроэнергетику. По словам премьер - министра, цель Правительства - создать ясные и открытые системы  распределительных сетей, государственного регулирования тарифов, а также  прозрачные финансовые потоки. В этом случае инвесторы смогут рассчитывать на возврат своих средств и  получение прибыли от вложения в  РАО "ЕЭС России".

Потенциальные инвесторы не готовы вкладывать средства в создание новых генерирующих мощностей, ожидая дополнительных гарантий, в  первую очередь, от государства и  потребителей. Отсутствует для этого  и должная юридическая база. Нет  законов, гарантирующих свободный  доступ к сетям региональных энергопредприятий, а также национальной транспортной энергосети. Кроме этого, следует  отметить, что АО-энерго и отдельные  генерирующие предприятия, в том  числе и РАО «ЕЭС России», зачастую бывают вынуждены поставлять электроэнергию на условиях бартера, что приводит к  нехватке наличных денежных средств  в системе в целом. Все это  также отпугивает потенциальных  инвесторов. Наиболее серьезным препятствием для привлечения инвестиционных средств остается тарифная политика. Отсутствие четких ориентиров и прозрачности, обеспечивающей ясность для всех участников российского энергорынка, тарифы, не учитывающие реальный уровень  затрат, наличие перекрестных субсидий, как социального характера, так  и внутренних, продиктованных интересами энергопредприятий, — все эти  факторы сдерживают развитие честной  конкуренции и снижают интерес  инвесторов к отрасли.

Достаточно серьезна проблема ТЭЦ, которые в советское  время были построены в больших  количествах, исходя из предпосылки  экономии затрат за счет увеличения объема производства тепловой энергии с  когенерацией электроэнергии. Отсутствие объективного разделения затрат на производство тепловой и электрической энергии  приводит к серьезным искажениям в отчетности и делает закупку  тепла ТЭЦ довольно часто невыгодным для основных промышленных потребителей. Последние сейчас предпочитают строить свои собственные котельные, ставя под вопрос необходимость содержания и целесообразность эксплуатации крупных ТЭЦ. При этом кризис усугубляется плачевным состоянием распределительных теплосетей, что еще раз доказал продолжающийся по сей день кризис в Приморье и других регионах России.

Очевидно, что  необходима структурная перестройка  всей работы энергетической отрасли  России, а не "прикладывание пластыря" к каждой отдельной проблеме. После  продолжительной дискуссии о  сути этих структурных изменений, пришли к выводу, что системное решение  проблем энергетики возможно только при разделение монопольных (диспетчеризация  и транспорт электроэнергии) и  конкурентных (сбыт и генерация) видов  деятельности и внедрение рыночных отношений в конкурентном секторе. Все это зафиксировано Постановлением Правительства № 526, подписанным  премьер-министром Михаилом Касьяновым 11 июля 2002 года. Кстати, о том, что  перспективы развития энергетики как  ведущей отрасли экономики за внедрением рыночных отношений, свидетельствует  и мировой опыт. За последние десятилетия  в этом направлении развивается  энергетика всех экономически развитых стран Европы и Америки.

Основу программы  составляет комплексная система  мер по реформированию рынка электроэнергии и реструктуризации отрасли, включающая:

-     дифференциацию условий коммерческой деятельности компаний на рынке электроэнергии: усиление тарифного регулирования в естественно-монопольных секторах и поэтапная либерализация и введение конкурентных механизмов в секторах генерации и сбыта электроэнергии;

-     ослабление и постепенную ликвидацию вертикальной интеграции бизнеса, и переход к организации монофункциональных компаний, работающих в отдельных секторах (генерации,  транспорте, распределении, сбыте электроэнергии), а также предоставляющих другие необходимые технологические или коммерческие услуги (например, диспетчеризация, организация торговли на рынке или бирже и др.);

-     изменение структуры собственности с дифференциацией по выделенным секторам -обеспечение доминирующей роли государства в сетевом бизнесе и последовательное снижение государственного участия в компаниях, осуществляющих производство и сбыт электроэнергии, с соответствующим увеличением доли частного капитала в этих потенциально-конкурентных сферах.

Таким образом, программа преобразований ориентирована  на ликвидацию существующего дисбаланса интересов государства и бизнеса, повышение роли последнего в управлении функционированием и развитием  отрасли. Важнейшим результатом  планируемых реформ станет возможность  урегулирования существующих конфликтов между государством и бизнесом за счет организационной и имущественной  «привязки» их интересов к отдельным  секторам в электроэнергетике. В  соответствии с этой основной целью  реформирования сфера доминирующего  влияния бизнеса постепенно охватит  все виды оперативно-хозяйственной  деятельности, которые могут осуществляться в условиях конкуренции, в то время  как сфера влияния государства  будет ограничена управлением естественно-монопольным  сегментом отрасли (сети и диспетчеризация), обеспечивающим надежность функционирования энергосистемы.