Опыт местного самоуправления в Советской России

2. Однако в противовес доктринальной коммунистической уто­пии реальная практика большевизма пошла по пути конституирования политической системы тоталитаризма с его всеохватываю­щим контролем общественной и частной жизни граждан. В рамках сконструированной тоталитарной общественно-политической си­стемы местные Советы выступали в качестве низовой ячейки жест­кой иерархической системы Советов, «узурпировавших» как зако­нодательные, так и исполнительно-распорядительные, а порой и судебные функции.

3. Упраздненный «буржуазный» принцип разделения властей был заменен принципом единства власти, который на поверку обернулся диктатом партийного бюрократического аппарата. В рамках единого политического процесса произошло своеобразное расширение единого субъектно-объектного конструкта («обратная узурпация» у Советов сколько-нибудь значимых управленческих функций).

4. В рамках целостной политической системы тоталитаризма местные Советы реально выступали не в качестве субъекта, а в ка­честве объекта властно-управленческого воздействия при решении наиболее важных вопросов, проявляя себя в качестве низовых ор­ганов государственной власти. В этом случае они выполняли чисто декоративную функцию маскировки тоталитарной сущности сфор­мировавшегося в России политического режима.

5. При решении второстепенных вопросов местной жизни Со­веты в ряде случаев выступали в качестве субъекта управленческого процесса, но крайне узкое поле их функционирования не позволяло им выступать в роли реального органа общественной самодеятель­ности. Такая их функция в известной мере позволяла им компен­сировать крайности тоталитаризма, канализируя энергию «трудя­щихся масс» в прокрустово ложе локальных действий и инициатив, не затрагивающих сущность сформировавшегося общественно-по­литического режима. В идеологическом плане это создавало у насе­ления местных сообществ иллюзию «народовластия», «сопричаст­ности» делам общества и государства, способствуя, таким образом, стабилизации политической системы тоталитаризма.

6. В период апогея тоталитаризма («поздний сталинизм») мест­ные Советы были низведены до роли «винтика» сверхиерархизированной политической системы и не могли уже выполнять выше­обозначенную компенсаторскую функцию. Сверхцентрализация политической системы нарушила устойчивость ее несущей опоры, поддерживаясь на плаву авторитетом харизматического лидера.

7. Для восстановления динамического» равновесия системы партийно-политическая элита пошла по пути известной (т. е. имеющей свои пределы) децентрализации, снявшей социальное напряжение и придавшей низовым звеньям советской системы (местным Сове­там) определенную динамику. Расширение их прав и полномочий, некоторое укрепление их материальной базы, известная демокра­тизация их структурирования и функционирования, вовлечение в местную самодеятельность более широких масс «трудящихся» пре­дотвратили распад тоталитарной системы, придав ей как бы второе дыхание.

8. Вместе с тем известная демократизация политической систе­мы («хрущевская оттепель») ослабила всеохватывающий контроль партийного аппарата над общественно-политической жизнью стра­ны, что вступило в противоречие с сущностью самой тоталитарной системы. В итоге обозначился новый виток «качания маятника»: то­талитарная система, исчерпав к тому времени возможности своего дальнейшего роста, вступила в период упадка и деградации (эпоха «застоя»).

9. Всеохватывающий процесс деградации советского общества обернулся также и деградацией низовых звеньев политической системы (местных Советов). Они все более и более теряли и без того весьма «куцую» самостоятельность, утрачивали свои связи с массами, без поддержки которых и без финансовой независи­мости переставали быть сколько-нибудь самоуправляющимися органами, олицетворяя своей деятельностью лишь государствен­ную власть на местах. Этим и объясняется иждивенческий ха­рактер данного социального института в период «развитого со­циализма».

10. Принимаемые центральной властью решения по развитию хозяйственной самостоятельности местных Советов не обуздали ведомственный монополизм, ибо для командно-административной системы он органичен. Отсутствие рыночных отношений обрекало местные Советы на фатальную зависимость от распределительного центра (центров), крайне суживая их материальную базу.

11. Предпринятые в период «перестройки» меры по демократи­зации деятельности Советов способствовали их очередному «ожив­лению», создав, таким образом, предпосылки для решающего рывка в деле формирования местного самоуправления.

12. Вместе с тем «перестроечные» меры показали всю исчер­панность возможностей реформирования местных Советов в рам­ках дышавшей на ладан тоталитарной политической системы, когда встала задача ее демонтажа и смены общественного строя, форми­рования гражданского общества с принципиально иным политиче­ским устройством: на демократической основе и с социально ори­ентированной рыночной экономикой, позволяющей сформировать реальные органы местного самоуправления.

13. Переход к системе местного самоуправления логически вы­текал из предшествующего социального развития страны. Это было необходимо для того, чтобы эффективно решать местные пробле­мы, которые «сверху» должным образом разрешаться уже не могли. Семидесятилетний «зигзаг» истории не прошел даром, из него были извлечены соответствующие уроки, в частности, стала ясна насто­ятельная необходимость местного самоуправления как такового.

Страна вступила в сложный и противоречивый период формиро­вания демократической политической системы, в рамках которой местное самоуправление должно было обрести свое достойное ме­сто, занять позицию, которая способствовала бы проявлению имма­нентных ему черт, оптимальному выполнению функций, присущих этому важнейшему звену общественной жизни.

Естественно, можно спорить с автором данных оценок по от­дельным положениям, но нужно согласиться в главном: местные Советы лишь формально выражали истинное народовластие, ибо не располагали реальными правами независимости и финансовой обеспеченности.

20

2. Правовые акты местных Советов и их исполнительных органов

В своей повседневной деятельности отделы и управления исполнительных комитетов используют различные формы: принимают правовые акты, проводят разнообразные организационные мероприятия, совершают материально-технические действия. Решая возложенные на них задачи, отделы и управления используют соответствующие методы управления. Обобщение практики показывает, что главным методом в работе отделов и управлений выступает убеждение, проявляющееся в организации, обобщении и распространении опыта, в социалистическом соревновании, инструктировании и т.д. Важным элементом убеждения выступает поощрение работников. Изучение законодательства и практики свидетельствует о том, что убеждение не единственный метод, применяемый отделами и управлениями исполнительных комитетов в процессе их деятельности. Наряду с методом убеждения этими органами управления при необходимости используется принуждение в соответствии с ленинским положением о том, что "прежде всего мы должны убедить, а потом принудить".

Одной из основных форм деятельности отделов и управлений исполнительных комитетов выступают их правовые акты. Ежегодно отделами и управлениями, их руководителями принимается значительное количество правовых актов, сфера действия которых весьма обширна.

Правовые акты отделов и управлений исполкомов - важнейшее средство руководства подчиненными им отраслями управления. По своему содержанию - это управленческие решения, в которых отражается обязательная для исполнителей программа действий. Многие из них включают в себя обоснованную постановку цели, сознательный волевой выбор наилучшего варианта ее достижения, определяют исполнителей и сроки, разнообразные организационные меры. Задачам успешной реализации правовых актов подчиняется вся последующая организационно-правовая деятельность отделов и управлений, подведомственных им органов, предприятий, учреждений и организаций. В ходе ее ранее принятые акты корректируются и зачастую возникают условия для разработки и принятия новых актов. В актах отделов и управлений непосредственно отражаются функции, компетенция и методы деятельности этих органов. В комплексе они составляют один из видов государственных решений и как их часть входят в систему социальных управленческих актов. Каждому из актов свойственны основные признаки социального управленческого решения. С помощью правовых актов отделы и управления обеспечивают функционирование своего аппарата, подведомственных органов, предприятий, учреждений, организаций. Акты отделов и управлений направлены на улучшение стиля и методов руководства подчиненными объектами, стимулирование конкретного, производительного труда, инициативы и предприимчивости, строгое соблюдение социалистической законности и государственной дисциплины. Они служат средством внедрения прогрессивных методов и передового опыта в управлении, способствуют развитию инициативы, активности трудящихся в руководстве хозяйством и социально-культурным строительством, улучшению организации и повышению действенности социалистического соревнования, распространению примеров творческой работы, хозяйского отношения к народному добру.

Многие акты отделов и управлений исполнительных комитетов содержат правовые нормы - правила, определяющие поведение должностных лиц, регламентирующие деятельность подчиненных предприятий, учреждений и организаций. Они выступают как юридические факты, порождающие, изменяющие или прекращающие те или иные правоотношения. Довольно часто акты служат основанием для издания нижестоящими органами, администрацией подчиненных предприятий, учреждений и организаций своих решений. Акты отделов и управлений в ряде случаев становятся доказательством при рассмотрении некоторых категорий дел в судах.

Социальная роль, значение, вопросы разработки, принятия, содержания и реализации правовых актов отделов и управлений исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов получили определенное отражение в публикациях по советскому государственному и административному праву, советскому строительству, в частности, в работах С.А.Авакьяна, Г.В.Барабашева, В.А.Барахтяна, В.Е.Бражникова, И.Ф.Бутко, В.И.Васильева, Р.Ф.Васильева, Н.П.Воронова, Б.Н.Габричидзе, А.А.Головко, М.С.Горшеневой, Е.В.Додина, Е.И.Козловой, В.В.Копейчикова, Н.И.Корниенко, В.В.Лазарева, В.С.Основина, Р.С.Павловского, Н.И.Пахомова, В.А.Пертци-ка, О.Ф.Фрицкого и др. Некоторые особенности правовых актов отделов и управлений показаны в публикациях работников советского аппарата и депутатов, в какой-то степени затронуты в отдельных источниках философской и экономической литературы. Что же касается комплексных работ широкого профиля об актах отделов и управлений, то пока их еще нет, хотя практическая необходимость в них большая. Да и публикации указанных выше авторов относятся, в основном, к 60-70 гг. Многие их положения устарели, не отражают современное состояние правового регулирования и управленческой практики. Введение в действие Конституции СССР 1977 года, конституций республик и законов о местных органах государственной власти в новой редакции, необходимость обобщения опыта организационно-правовой работы, накопленного местными Советами народных депутатов и их управленческим аппаратом в последние годы в свете решений ХХУ1 съезда КПСС настоятельно требуют проведения исследований широкого круга проблем. "Особого внимания и обобщения, - указывал Ю.В.Андропов, - требует опыт нашего демократического развития в соответствии с новой Конституцией СССР".

3. Система местных органов государственной власти. Компетенция местных Советов

В 50--80 г. XX в. в СССР было принято немало постановлений, посвященных проблемам совершенствования местного самоуправления. Это постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957 г.), «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области» (1965 г.), «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1967 г.), «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве» (1981 г.) и др.

Во многих документах были расширены финансовые права местных органов. Так в 1956 г. местные Советы стали самостоятельно распределять денежные средства своего бюджета. Шагом вперед следует признать и предоставленное местным Советам право направлять на финансирование жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурных мероприятий дополнительно выявленные при исполнении бюджетов доходы. В положении о сельских Советах РСФСР, утвержденном Президиумом Верховного Совета Российской Федерации 12 сентября 1957 г., местные органы получили право при перевыполнении доходной части сельского бюджета направлять бюджетные средства на дополнительные расходы по формированию хозяйственных и культурных мероприятий (кроме увеличения заработной платы). Был изменен сам порядок утверждения этих бюджетов: теперь они утверждались на сессии сельского Совета, тогда как раньше подлежали утверждению исполкомами районных Советов.

Расширились также источники доходов, идущих непосредственно в бюджеты местных Советов.

Но, как отмечают историки, эти нововведения желаемого результата не дали: свою роль сыграла командно-административная система. Дело в том, что, устанавливая в очередном акте новые права Советов, центр «забывал» обеспечить их материальными, организационными и структурными механизмами, и эти нововведения обрекались на декларативность.

К тому же возникла зависимость Советов от своих же исполнительных органов, когда фактически аппарат стал довлеть над Советами, формируя и направляя их деятельность вместе со всем депутатским корпусом.

Значительное место развитию местного самоуправления было отведено в Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. В этих Основных законах был зафиксирован принцип верховенства Советов как единственных единых органов государственной власти. Закрепляя полновластие Советов, они устанавливали, что все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам. Специальная глава Конституции РСФСР была посвящена местным органам власти и управления. Были четче и полнее разработаны функции местных Советов. В их ведении находилась значительная часть предприятий местной, топливной и пищевой промышленности, промышленности строительных материалов, сельского, водного и мелиоративного хозяйства, торговли и общественного питания, ремонтно-строительных организаций, электростанций и т. д.

По Конституции СССР 1977 г. местные Советы должны были руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны.