Лоббизм в западных странах

                    Лобби́зм (англ. lobbyism, от англ. lobby — кулуары) — давление на парламентариев путём личного или письменного обращения либо другим способом (организации массовых петиций, потока писем, публикаций, подкупом) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которого — добиться принятия или отклонения законопроекта.

                    Лоббизм' (то же что и "лоббирование") – институт политической системы, представляющий собой процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти, с целью добиться принятия выгодного для них политического решения.[1]

В современном демократическом обществе существует множество различных добровольных объединений людей (групп интересов), стремящихся довести свои требования до властных структур. Одни из них используют экономические рычаги, другие действуют менее заметно — в коридорах власти. Наиболее распространённой формой воздействия этих организованных (групп интересов) на органы власти является лоббирование.Специфический институт политической системы, механизм влияния частных и общественных организаций на процесс принятия решений органами государственной власти по вопросам внутренней и внешней политики.В более широком понимании лоббизм — деятельность заинтересованных лиц, способствующая принятию органами власти тех или иных решений, с использованием неформальных коммуникаций в органах власти.Сегодня лоббизм делится на формальный (законодательно регулируется и разведён, т.о., с коррупцией) и неформальный. Лоббизм связан с развитием партийной системы и корпоративизма, но обратной связью.

Формы (технологии) лоббизма

                    через мобилизацию общественного мнения (использование массовых акций, организация массовых обращений к власти и кампаний в СМИ, а также судебных процессов);

                    использование избирательных кампаний (личное участие в выборах или выдвижение «своих» кандидатов, финансирование изб. кампаний);

                    использование формальных контактов (разработка проектов нормативно-правовых актов и организация их обсуждений, консультирование представителей власти и экспертиза принимаемых решений, предоставление информации, участие в работе органов государственной власти);

                    использование неформальных контактов (организация и проведение конференций, круглых столов, использование личных связей, организация неформальных встреч);

Профессия

По прогнозам журнала Forbes, профессия лоббиста будет входить в Топ-10 главных профессий в 2011-2020 годах [2]. На данный момент дисциплина "Лоббизм" отсутствует в реестре специальностей вузов в России. За рубежом образование в области Government Relations дают ряд крупных университетов. Профессиональная подготовка в области взаимодействия с органами государственной власти в России ведется рамках направления "Политология" по профилю "Взаимодействие с органами государственной власти (Government Relations)", который реализуется на факультете политологии МГУ [3]

К группам, защищающим моральные интересы, можно отнести религиозные организации, борцов за мир, миротворческие, антирасистские. Кроме того, можно назвать организации, выступающие в защиту окружающей среды, гуманистических идеалов и ценностей, в защиту самого человека от разрушительного воздействия на его внутренний мир современных информационных технологий, темпов жизни. Подобные движения, возникшие и оформившиеся в послевоенные годы практически во всех передовых странах, свидетельствуют о росте гражданской активности и самосознания людей, пересмотре их отношения к окружающему миру, самим себе, политике. Растет уровень образованности и культуры общества - растет и количество участников различных гражданских инициатив. В обществе формируется целый спектр устойчивых интересов, современная демократия тем и ценна, что в ее условиях подавляющее большинство этих интересов может быть выражено, представлено и защищено.

Зачастую группы давления отстаивают как материальные, так и моральные интересы. К таковым можно отнести Профсоюз работников образования и науки. Школьные учителя, преподаватели вузов, ученые, деятели культуры требуют не только повышения заработной платы и обеспечения достаточного финансирования всей образовательной сферы. Они отстаивают право свободы творчества, поднимают вопросы содержания образования, методов обучения. Долгие годы в нашей стране актуальным для работников образования был вопрос о самостоятельной разработке и внедрении новых программ, использовании различных учебников. Этот пример показывает нам, насколько тесно связаны между собой материальные и духовные интересы - одно из важнейших условий повышения качества образования.
Лоббистские организации в современном мире. Группы давления играют в обществе важную связующую роль. Эта связь власти и народа, возможность для властей получить достоверную и обстоятельную информацию о реальных общественных интересах, учесть их при разработке и принятии политических решений, законов.
Классической системой групп давления следует считать американскую. Американцы всегда охотно вступали в различные объединения, чтобы способствовать защите и продвижению своих интересов. Еще в ХIХ в. французский дипломат и ученый А.Токвиль (1805-1859) в книге «Демократия в Америке» отметил эту особенность как подлинно национальную черту американцев. Согласно одному из современных опросов 56% американцев заявили, что были бы готовы создать группы с тем, чтобы выступить против несправедливого закона, в то время как в Великобритании о такой готовности заявили 34%, в ФРГ - 13%, в Италии - 7%.
Установка на организованную совместную защиту своих интересов глубоко укоренилась в американской политической культуре. Сегодня в стране существует примерно 11 тысяч различных групп давления.
Деятельность лоббистов в подавляющем большинстве стран современного мира регламентирована законами. В США лоббирование осуществляется на строго легальной и гласной основе. Согласно принятому в 1946 г. закону о регулировании лоббирования лица и организации, выступающие в роли лоббистов, обязаны регистрироваться у клерка палаты представителей и секретаря сената, а также предоставлять им сведения о том, на кого они работают, каковы цели их клиентов и расходы на лоббистские мероприятия. В ФРГ, в отличие от США, нет единого закона о лоббизме. Вместо этого действует целый ряд нормативных актов, например «Единое положение о федеральных министерствах». Согласно данному документу министерства имеют право привлекать к работе над законопроектами вневедомственных экспертов, консультантов, иных представителей «заинтересованных профессиональных кругов». Могут создаваться совещательные органы для подготовки законопроектов. Отметим и такие документы, как «Регламент деятельности германского бундестага», предусматривающий возможность проведения в парламентских комитетах публичных слушаний «экспертов и представителей интересов». В 1972 г. был принят закон, предусматривающий обязательную публикацию так называемого лоббистского списка - перечня различных союзов, объединений, их представителей, желающих получить официальный доступ к парламенту и правительству, к той политической кухне, которая существует вокруг власти.
Наконец, каждый депутат согласно «Кодексу поведения члена бундестага» обязан регистрировать в специальных документах данные о своем прежнем участии или сотрудничестве с союзами, а также своевременно заявлять о всех нынешних соглашениях и контактах с различными организациями и фирмами. Указаны даже максимальные размеры суммы, на которую может принять подарок депутат бундестага. Это положение было введено после того, как одна японская фирма презентовала каждому из германских парламентариев часы.
Необходимость разработки и принятия подобных законов очевидна. Группы давления, представляющие реальные общественные интересы, оказывают существенное влияние на политическую жизнь, и нужно, чтобы это давление вписывалось в рамки закона, чтобы оно не представляло собой «закулисных игр» и интриг. Тогда реже будут встречаться факты коррупции, взяточничества в государственном аппарате. Принятие подобных законов - необходимость дальнейшего развития России, ее продвижения по пути демократических преобразований. Наше гражданское общество и правовое государство только формируются, выкристаллизовываются группы интересов, и необходимо освоить культуру и приемы их цивилизованного отображения в политической сфере.
В современной России также идет формирование предпринимательских союзов и организаций. На сегодняшний день их насчитывается уже несколько десятков. Они действуют практически во всех регионах страны. К числу наиболее влиятельных, имеющих федеральное значение организаций можно отнести Российский союз промышленников и предпринимателей. Однако на пути развития предпринимательского движения в стране существует серьезная опасность - проникновение в деловую среду организованной преступности, мафиозного капитала. Необходима правовая защита бизнесменов от посягательств со стороны криминальных структур. Промышленники, финансисты так же, как и все граждане России, заинтересованы в процветании и стабильности страны, защите прав и свобод ее жителей. Неверно было бы представлять всех бизнесменов жуликами, думающими только о том, как бы нажиться на обнищании народа, «урвать» денег и удрать за границу. Так может считать только обыватель. Гражданину же, знакомому с историей и традициями своей страны, должно быть известно, как много сделали российские промышленники и купцы в дореволюционный период. Они строили больницы, странноприимные дома, покровительствовали театрам, музеям и самое главное - создавали крупные предприятия и фирмы, чья продукция достойно представляла Россию на мировом рынке. Подлинное гражданское сознание должно отличать и современных российских предпринимателей.
На политической арене есть активные участники, которые пропагандируют различные политические программы. Существуют политическая реклама и люди, для которых «продажа» тех или иных идей является источником средств существования. Печатаются и распространяются плакаты, изготавливаются значки с символикой, снимаются рекламные ролики. Россияне могли быть свидетелями активной политической рекламной кампании в дни, предшествующие выборам в Федеральное Собрание, а также выборам президента. Можно ли людей, так называемых «пиарщиков» (от «public relations» - публичная информация), занимающихся этой деятельностью, отнести к группам давления? Нет, потому что они отстаивают не свои цели, а цели тех, кто платит за организацию рекламной кампании. Группа давления имеет свои цели и сама представляет их и отстаивает на политической арене.
3. Независимая позиция. Еще одним признаком, необходимым для определения группы давления, является наличие независимой позиции. Не только организованность и пристрастность, но и независимость - вот триединая формула исследуемой нами группы. Что означает быть независимым? К примеру, иные движения, организации могут открыто заявлять о своей полной автономности, кричать везде и всюду, что они свободно выражают исповедуемые ими взгляды. Но это может быть кажущаяся независимость. В действительности в завуалированной форме здесь могут быть представлены интересы совершенно других сил. Позволим себе еще один исторический экскурс. В послевоенные годы в правление президента Д.Эйзенхауэра в США разгорелся крупный скандал вокруг руководства профсоюза водителей грузовиков и складских рабочих. Этот профсоюз был одним из наиболее влиятельных и активных в стране. По его инициативе проводились многочисленные акции протеста забастовки с требованием повышения заработной платы, усиления социальной защиты рабочих. Профсоюз участвовал и в проведении предвыборных кампаний, выступая в поддержку определенных кандидатов. Однако, как выяснилось, руководство профсоюза во главе с Дж.Хоффой было нечисто на руку, замешано в связях с мафией.

Лоббистские группы и их место в политическом процессе. Деятельность всех разнообразнейших групп давления или лоббирования заключается не просто в давлении на власть сбоку или снизу, а в создании механизма иерархического согласования тех или иных решений, перераспределения власти путем заключения сделок между бюрократиями и немногочисленными привилегированными группами.Как подчеркивал С. Файер, ассоциации подобного рода стремятся оказать целенаправленное воздействие на политический процесс, но при этом не претендуют на прямое участие в управлении государством, тем самым избегая какой-либо политической ответственности за свои действия. К особенностям действий групп лоббирования можно отнести и то, что они активны в основном только в сфере принятия (исполнительных или законодательных) решений.
            В современном политическом языке термин “лоббирование” означает, как правило, способ решения тех или иных вопросов, в том числе и политических, в пользу чьих-либо интересов путем воздействия на законодателей, правительственных и иных должностных лиц, а также деятельность социальных групп, отстаивающих свои экономические, общественные и политические интересы. Свое политическое измерение лоббизм приобрел в 1864 году, когда этим термином стали обозначать покупку за деньги голосов депутатов в Конгрессе США. С 1946 г. лоббистские организациив этой стране стали регистрироваться в соответствии с принятым специальным законом и многие направления их конкретной деятельности оказались под контролем государства.
Существует множество определений этого феномена:

•        Лоббизм - это особая система и практика организации отдельных групп общества для целенаправленного влияния на органы законодательной и исполнительной власти.

•        Лоббизм -
это деятельность юридических и физических лиц в отношении органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных законодательством.

•        Лоббизм— это давление на власть, на людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок, или так называемых групп давления.

•        Лоббизм- это система контор и агенств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещении правительственных заказов. Агентов этих контор называют `лоббистами”.

•        Лоббизм - специфический институт политической системы, представляющий собой механизм воздействия частных и общественных организаций политических партий, профсоюзов, корпораций, предпринимательских союзов и т. п. (групп давления) на процесс принятия решений правительством, парламентом. Прежде всего, лоббизм относится к бюджетным ассигнованиям, финансовым дотациям, руководящим постам в парламентских комитетах и т. п.

•        Лоббирование— намеренное установление связей с любым должностным лицом или служащим любого исполнительного ведомства от имени другой стороны с намерением повлиять на принятие выгодных официальных решений.

В общественном сознании термин “лоббизм” используется в двух значениях – нейтрально-позитивном и негативном. Во втором случае этот термин близок к протекционизму, подкупу, покупке голосов в чьих-либо корыстных или узкопартийных интересах и в ущерб другим интересам, прежде всего общественным.Крайнее выражение негативного лоббирования – незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция, с помощью которых принимаются решения в интересах определенных групп и лиц. Лоббизм в нейтрально-позитивном смысле – нормальное жизненное явление, элемент демократического процесса. Он представляет собой форму законного влияния “группы давления” на управленческие, в том числе законодательные, решения с целью удовлетворить интересы определенных социальных структур и слоев населения. С этой точки зрения лоббизм – система аргументации, механизм подготовки и принятия социально конструктивных актов.
Лоббизм как многоступенчатое явление венчает политик (или группа политиков), предлагающий или осуществляющий решения; середину составляет многотысячный отряд экспертов,консультантов, исполнителей, часто это бывают чиновники и государственные деятели, профессиональные юристы, специалисты по общественному мнению и т.д. Основа лоббизма – совокупность социальных, политических, этнических и любых иных групп, движений. Ряд механизмов лоббизма в современных развитых странах удалось взять под контроль, но сама природа этого социального феномена исключает полную возможность такого контроля. В России и некоторых других постсоветских государствах деятельность лоббистов способствовала развитию теневых форм власти, нарастанию коррумпированности государственных чиновников. В современных демократических государствах лоббистские группы, напротив, делают государственное управление более открытым для общественности, укрепляют связи между населением и властью. Лоббизм в этом отношении есть форма законного влияния “групп давления” на управленческие решения государственных органов.
Несмотря на широкое и зачастую терминологически неточное использование понятия “лоббизм”, тем не менее, можно попытаться очертить более или менее четкие границы лоббирования как общественного явления:
а) лоббирование связано лишь с принятием государственных решений. Решения, принимаемые частными лицами, организациями или корпорациями, могут быть подвержены влиянию определенных заинтересованных групп, но это не лоббизм;
б) все виды лоббизма мотивированы желанием оказать влияние. Многие действия или события могут воздействовать на процесс принятия правительственных решений, но если они не вызваны желанием оказать давление, то это не лоббизм;
в) лоббирование подразумевает наличие посредника или представителя как связующего звена между группой граждан страны и официальными лицами государства. Гражданин, который по своей собственной воле и, пользуясь доступными ему средствами, стремится повлиять на правительственного чиновника, не может считаться лоббистом;
г) всякое лоббирование неизменно связано с установлением контактов для передачи сообщений, поскольку это единственный путь, по которому можно осуществить влияние. В широком смысле любой лоббизм – это установление контактов и передача сообщений, адресованных представителям власти с намерением воздействовать на их решения (лицами, действующими от своего имени);
д) хотя большинство лоббистов представляют группы, обладающие особыми интересами, лоббизм не может быть отождествлен с деятельностью и поведением таких групп вообще. Во-первых, не только группы, но и отдельные лица могут осуществлять лоббирование. Во-вторых, группы, преследующие общие интересы, могут быть вовлечены во многие другие формы деятельности в дополнение к лоббированию, а могут и вовсе не заниматься им. В-третьих, группы или индивиды могут найти способ прямого представительства своих интересов в органах власти, без посредников-лоббистов.
VI
. Функции лоббизма. Основными функциями лоббизма являются:
- посредничество между обществом и государством. Лоббисты представляют интересы тех или иных групп населения перед органами государственной власти. Добиваясь своих, чаще всего экономических целей, лоббисты реализуют разнообразные интересы большинства населения. Например, если лоббист представляет интересы крупной промышленности, то, добившись инвестиций, он обеспечит работников этих предприятий работой и зарплатой;
- замещение политического представительства. Лоббисты во многих случаях представляют группы интересов, замещая при этом их официальных представителей в структурах власти (депутатов законодательных органов власти, избираемых представителей исполнительных органов власти);
- структурирование плюрализма общественного мнения. Лоббисты, реализуя интересы тех или иных общественных групп, минимизируют радикализм позиций политических партий в их борьбе за власть;
- информационная функция. СМИ представляют собой важное средство и канал лоббирования, они широко используются в лоббистской деятельности (информирование широкой публики о каких-то фактах из жизни политиков, публикация материалов в пользу того или иного законодательного акта и т.д.);
- постановка актуальных проблем. Лоббисты, добиваясь своих целей, ставят перед общественностью и государственными органами вопросы, связанные с решением тех или иных общественных проблем. Например, когда в США получили широкое распространение видеокассеты, именно лоббисты подняли перед законодателями вопрос о проблеме незаконного, “пиратского” их копирования.
VII
. Лоббизм и власть. В своем общественном бытии лоббизм всегда жестко связан с политической властью. Можно вывести закономерность: его больше там, где власть наиболее реальна. Наиболее мощные “группы давления” и есть фактическая власть, не просто оказывающая влияние, но и контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия решений. В этом их отличие от власти формальной – политических институтов и policymakers в их традиционном понимании – как лиц, принимающих решения. Они нередко лишь представляют и озвучивают (в лучшем случае - олицетворяют) власть, совершают формальные акты обсуждения, согласования и визирования уже принятых решений, обеспечивая юридическое закрепление, легитимацию решений фактической власти. Даже президенты, формально зависящие от избирателей, а не от лоббистских кланов, нередко мало что могут предпринять без согласования своих намерений с лидерами группировок, ставленниками которых они, по сути, и являются.
Лишь в переходных обществах, где традиционные группы давления уничтожены либо ослаблены, а новые еще не сложились, может быть относительно независимой роль отдельной “самодостаточной” личности и ощутимо влияние ее харизмы. Лоббизм, таким образом, является не просто артикуляцией (представлением) интересов тех или иных групп (социальных, политических, экономических) в структурах власти, но и процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической. Как показывает мировой опыт, формирование и функционирование цивилизованного лоббизма предполагает реализацию нескольких важных условий:
- легализацию лоббистской деятельности и создание системы правового обеспечения лоббистской деятельности;

- осуществление постоянного государственного и общественного контроля лоббистских структур и регулирование их функционирования, что включает  их обязательную регистрацию, лицензирование, налоговый контроль, систему санкций за нарушение правовых норм и т.д.;

- признание государством и обществом двух непреложных обстоятельств: а) институт лоббизма  может эффективно работать во благо общества; б) лоббизм в тех или иных формах уже встроился в политическую систему страны, поэтому необходимо приложить усилия, чтобы придать ему цивилизованную форму;

- условием формирования и функционирования цивилизованного лоббизма является высокий профессионализм тех, кто этой деятельностью занимается. Это очень сложный вид деятельности, требующий больших профессиональных знаний и специальных качеств – умения убеждать, доказывать свою правоту, умение находить нужную систему аргументов, свободно ориентироваться в соответствующих правовых актах и т.п.;

- широкое информирование о деятельности лоббистских структур, что позволяет совершенствовать работу всего института лоббизма и искоренять любые формы “дикого лоббизма”. Гласность в этой связи должна иметь двухуровневый характер: 

а) должна предоставляться вся информация о деятельности лоббистских организаций, включая сведения об их общем финансовом положении и суммах, расходуемых на реализацию отдельных проектов;

б) достоянием общественности должна становиться информация о тех государственных органах и институтах, которые используют услуги лоббистских структур.

VIII
. “Плюсы” и “минусы” лоббизма. Позитивный потенциал лоббизма, вычлененный из общего контекста этого социального феномена, может заключаться в следующем:

1. Влияя на управленческие решения, лоббизм заставляет “быть в форме” органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ними, придает им большую динамику и гибкость. В условиях разделения властей каждая из ветвей власти может использовать тех или иных лоббистов в собственных интересах.

            2. Лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации - своего рода соперник бюрократии.

            3. Лоббизм создает возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма. При детальном изучении власти в американском обществе в центре внимания оказывается не большинство, а меньшинство – лобби, группы давления, группы, представляющие региональные интересы, руководители корпораций и профсоюзов, главы комиссий, проводящих расследования и т.п.

            4. Лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур. С помощью лоббирования они сами стараются решать свои проблемы, обладая определенным выбором путей и средств подобного решения.

            5. Лоббизм применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей. При таком подходе лоббизм выступает как способ активизации каких-либо процессов или инициирования определенных мероприятий.

            6. Лоббизм позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений, стимулировать ответы на наиболее “кричащие” проблемы. Лоббирование в таких случаях выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов.

            7. Лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной властей, где взаимопомощь министерских лоббистов и депутатских комитетов – на пользу делу, она лишена корыстных мотивов и вполне укладывается в рамки нормальной политической жизни.

            8. Лоббизм можно оценивать и как более широкое средство достижения компромиссов, способ взаимного уравновешивания и примирения между собой разнообразных интересов. Общепризнанно, что лоббистские группы, отстаивающие порой диаметрально противоположные интересы, способствуют сохранению своего рода равновесия различных сил и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, так как стержень лоббизма – взаимовыгодное сотрудничество.

Негативные стороны деятельности лоббистских организаций в их самом общем виде можно охарактеризовать следующим образом:

1. Лоббизм может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов, то есть реализовываться как “непатриотическое” средство.

2. Лоббизм выступает иногда проводником неправильного воздействия (давления) на государственные органы, здесь можно говорить о его преступных видах, которые подтачивают фундамент власти.

3. Лоббизм таит в себе немалую опасность “размывания” народовластных устоев общества, превращения тех или иных государственных институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.

4. Лоббизм может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма, усиливать крайние формы удовлетворения интересов специальных институтов. В качестве примера может быть приведена энергичная атака директоров спиртоводочных заводов на российское правительство, в результате которой акциз на алкогольные напитки был снижен с 90% до 85%.

5. Лоббистские мероприятия в определенных условиях выступают как проявление социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных стран, результаты лоббизма большого бизнеса несравнимо более значительны, чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизировать обстановку, дисбалансировать интересы, способствовать повышению социально-политической напряженности.

6. Лоббизмом нередко блокируются действительно нужные государственные решения, инициируются решения, способствующие осуществлению интересов бюрократии, создаются препятствия к удовлетворению действительно общественно значимых интересов.

7. Лоббизм иногда существенно мешает проведению стабильной и оперативной государственной политики, ибо он может быть направлен, например, на постоянное перераспределение бюджета, на частую смену приоритетов, усиление позиций одной из ветвей власти при одновременном ослаблении другой и т.д.

8. Лоббизм может использоваться как инструмент для обогащения отдельных предпринимательских и элитарных групп.

Для того, чтобы лоббизм приносил пользу всему обществу, необходимы реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество и т.д.

            IX
.Проблемы легализации лоббизма в Российской Федерации. Приватизация государственной собственности и рыночные преобразования в России привели к формированию в стране многочисленных “групп интересов”, которые сразу же занялись лоббированием. Известно, например, что только за первые 8 месяцев 1992 года центральные органы власти России приняли более 60-ти постановлений и распоряжений, предусматривавших предоставление разного рода привилегий различным предпринимательским объединениям. Только в результате реализации этих актов государственная казна недополучила несколько сот миллиардов рублей. В середине мая 1993 г. в Москве состоялась международная конференция “Лоббизм и его место в общественно-политической жизни”, опрос участников которой позволил сделать два выаода:

            во-первых, что в России уже сформировались различные виды лоббизма, среди которых выделялись лоббирование законодательной и исполнительной ветвей власти. Предпрнимательские круги страны уже понимали, что необходимо сформировать свое представительство в Федеальном Собрании РФ, чтобы законодательно закрепить право частной собственности, свободу передпринимательской деятельности и торговли. Лоббизм в исполнительных органах, по мнению большинства опрошенных (65%), проявлялся в наибольшей степени. Фактически лоббисты определяли содержание многих президентских указов и постановлений правительства, которые играли доминирующую роль в системе правового регулирования и имели прямое действие. “Сегодня лоббизм, - писала в то время А. Луговская, - пронизывает все структуры власти сверху донизу. Никем и ничем не контролируемый, наглый и дикий, он стал в России реальной властью”.

            Частный бизнес, меняя структуру экономики, менял и формы лоббирования своих проектов в органах власти, доводя их до изощренных преступлений и прямого подкупа. “Самые сильные лоббисты, - отмечалось в это время в прессе, - это торгово-финансовый капитал. Сфера его интересов ясна: максимальная либерализация внешнеэкономической деятельности, слом протекционистских барьеров для ввоза в Россию импортных товаров, приватизация валютоемкой промышленности (нефтяной и вообще сырьевой), введение частной собственности на землю”. Условия разгосударствления, приватизации, передела собственности активизировали “негативную” и преступную стороны лоббистской деятельности, выдвинув на передний план всех тех, кто имел возможности и хотел, пользуясь властью и криминальными схемами, отрезать от некогда общего “государственного пирога” наиболее “сладкие” куски. Один из высокопоставленных американских дипломатов в Москве отмечал в этой связи: “Россия, несмотря на все передряги, остается супердержавой хотя бы потому, что здесь процветает суперлоббизм. Где еще можно так спокойно, не опасаясь ни морального осуждения общественности, ни сурового решения суда, делить колоссальные куски государственности в своих интересах?”

            Если говорить о реальном российском лоббизме, то за последние полтора десятка лет менялись не только лоббистские приемы, но и места их применения. До осени 1993 г. – времени разгона Верховного Совета, - лоббировать можно было на трех “полянах”: в администрации президента, правительстве и парламенте. Причем в парламенте лоббисты упражнялись не столько в законодательных инициативах, сколько в выбивании вполне практических выгод и преференций, так как:

а) Верховный Совет обладал, кроме законодательных, еще и важными распорядительными функциями и являлся довольно мощным “хозяйствующим субъектом”;

б) несмотря на огромные возможности для лоббирования в законодательной области (практически все законы приходилось писать заново или радикально их переделывать), эффективно пользоваться этим инструментом лоббисты еще не умели (речь не идет о постановлениях, которые и были одним из главных объектов для приложения лоббистских усилий);

в) Верховный Совет был органом излишне идеологизированным, и большинство депутатов увлекались политическими “играми” в ущерб решению “конкретных” экономических и хозяйственных проблем и вопросов.

            Лоббисты в этот период большей частью “промышляли” в коридорах исполнительной власти. В условиях огромных дыр в законодательстве возможности решать вопросы в индивидуальном порядке были колоссальными. Субсидии, получаемые на основе отдельных указов, правительственных постановлений и распоряжений, в какой-то момент перешли все мыслимые и немыслимые границы. Весной 1995 г. либеральное крыло в правительстве В.С. Черномырдина добилось от Б.Н. Ельцина выпуска специального указа, запрещавшего выдачу любых финансовых средств, не предусмотренных бюджетом. Однако президентская кампания 1996 года похоронила это антилоббистское начинание. В агитационных поездках президент Ельцин щедро сыпал авансами, порою подписывал указы буквально “на спине” министра финансов. С 1994 г. в документ основного лоббистского спроса превратился бюджет страны. Активную лоббистскую деятельность вызывали и обсуждения налоговых законов, законов о поддержке тех или иных отраслей экономки – пчеловодства, северного оленеводства и т.д.;

во-вторых
, большинство опрошенных участников конференции (62%) считали, что в стране уже сложились условия для развития цивилизованного, легального лоббизма.Однако они, к сожалению, ошибались. “Дикий” российский лоббизм действительно нуждался в упорядочении, юридическом оформлении, чтобы не наносить стране неисчислимый ущерб.Государство и общество должны были совместно участвовать в налаживании механизмов трансформации негативных моментов лоббирования в позитивные. Они нуждались в использовании цивилизованных начал лоббизма для форсирования рыночных реформ. Это можно было сделать с помощью специального закона о лоббизме, который содействовал бы упорядочению лоббистской деятельности в стране. Торгово-промышленная палата России в июле 1994 г. провела “круглый стол”, на котором обсуждался проект закона “О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти”.Все участники обсуждения высказались `за”, но законопроект так и “не пошел”.

В феврале 1995 года Фонд развития парламентаризма России организовал и провел “круглый стол”, посвященный институциализации лоббизма. В частности, обсуждался законопроект о регулировании лоббистской деятельности в РФ. Предметом правового регулирования, согласно законопроекту, становился порядок создания лоббистских структур, их регистрации, отчетности перед органами власти. Соответственно, лоббистами признавались только физические и юридические лица, зарегистрированные в качестве таковых, то есть законопроект распространялся не на лоббистов вообще, а только на тех, кто в установленном порядке получал лицензию на право заниматься лоббистской деятельностью. Депутатам, должностным лицам, государственным служащим запрещалось выступать в качестве официальных лоббистов. Конечно, запретить депутатам защищать интересы тех или иных партий, социальных групп, объединений граждан не мог никто, ибо каждый депутат по своему статусу просто обязан был лоббировать интересы своих избирателей. В принятии данного законопроекта объективно были заинтересованы широкие круги общественности, в том числе и цивилизованный бизнес. Но сильнее оказались те, кто предпочитал строить свои взаимоотношения с государством и лоббистами по старому – скрытно и корыстно. То есть дальше разговоров и дискуссий дело не пошло. И до сих пор лоббизм в нашей стране широко распространен и “процветает”. Не будучи узаконенным, то есть легализованным, он служит мощной питательной базой коррупции в стране.

            С приходом к власти В.В. Путина и большей структуризацией власти, общества и бизнеса, наведением определенного властного и юридического порядка предпринимательский класс оказался перед проблемой отстаивания своих интересов по-новому, сотрудничая с государственной властью. В частности, в этот период наблюдается “наплыв” бизнесменов в законодательные органы страны, сначала в региональные парламенты, Государственную Думу, а затем и в обновленный Совет Федерации (более четверти сенаторов и депутатов Госдумы – выходцы из предпринимательских структур). Бизнес активно внедряется и в исполнительную власть, пока что в регионах: Абрамович (Сибнефть) – на Чукотке, Хлопонин (Интеррос) – в Красноярском крае, Штыров (АЛРОСА) – в Якутии, Дарькин (дальневосточный бизнес) – в Приморье.

            Принятие какого-то единого, пусть и самого современного “цивилизованного” закона о лоббистской деятельности вряд ли способно устранить коррупцию в коридорах российской власти. Механизмы контроля над этой деятельностью должны встраиваться во все принимаемые законодательные акты, регулирующие функционирование институтов политической системы. Ключевую роль в “окультуривании” лоббизма в России может и должна сыграть “четвертая власть” – свободная пресса. Речь идет о том, что нужно широко знакомить граждан с деятельностью групповых интересов, регулярно освещать ход и итоги контактов представителей власти и этих групп. Лоббизм выступает спутником демократии, поэтому от него не удастся уйти ни одному обществу, которое желает развиваться по демократическому пути. Для России это означает, что по мере вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику лоббизм постепенно будет превращаться в необходимый социально-политический институт демократического общества.

Термин "лобби" (буквально - "коридор", "кулуары") вошел в политическую жизнь США в начале прошлого века. Впервые он письменно зафиксирован в 1829 году и первоначально применялся для обозначения тех завсегдатаев коридоров правительственных зданий в городе Олбани, которые активно искали встреч с должностными лицами органов власти штата Нью-Йорк в надежде добиться каких-либо благоприятных для себя решений. Перекочевавшее затем в Вашингтон слово "лоббист" уже в начале 30-х годов ХIХ века приобрело широкое хождение в США. С тех пор термины "лобби", "лоббист", "лоббизм" относятся к числу самых употребляемых в американском политическом лексиконе.
Может быть, потому, что эти термины появились впервые в англоязычной лексике, советская политология и юриспруденция намертво связали их с политическими реалиями США. Так, в "Кратком политическом словаре" 1983 г. сказано: "Лобби, лоббисты - система контор и агентов крупных монополий или организованных групп при законодательных органах США, оказывающих давление (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников с целью принятия решений (определенных законопроектов, получения правительственных заказов, субсидий в интересах представляемых ими организаций)". Здесь очерчены цели и основное поле лоббистской деятельности, но ничего не сказано о политическом смысле лоббизма, его роли в политической системе, о его конкретных формах. Кроме того, складывается впечатление, что лоббизм существует только в США и его нет даже в Западной Европе, не говоря уже об СССР. На деле же лоббизм более универсальное явление, нежели это следует из приведенной дифиниции. Если отказаться от идеологических клише, лоббизм - это система и практика реализации интересов различных групп (союзов, объединений) граждан и юридических лиц путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов.
Отталкиваясь от этого определения, сделаем попытку отграничить лоббизм от смежных явлений. К сожалению, само по себе приведенное определение этой роли не выполняет, что свидетельствует о недостаточной разработанности проблемы в целом.
Возьмем для примера две крайних ситуации.
а) Некое лицо хочет получить лицензию на торговлю лекарствами. Для этого оно встречается с чиновником, от которого зависит решение вопроса, приглашает его в ресторан, обещает вознаградить за помощь, например, предоставить жене хорошо оплачиваемую работу, дает прямую взятку;
б) правительство, пользуясь правом законодательной инициативы, вносит в парламент проект закона. Естественно, оно заинтересовано в его принятии, по возможности, в неизменном виде. С этой целью руководители правительства, министры проводят беседы в постоянных комиссиях парламента, встречаются с депутатами в кулуарах один на один, убеждая их в важности правительственной инициативы. В свою очередь, чиновники Совета Министров проводят аналогичную работу с аппаратом парламента.

Входят ли эти случаи в понятие "лоббирование"? Если нет, то почему?
Обе ситуации не являются лоббизмом в общепринятом смысле этого слова. Ясно, что деятельность, описанная в первом примере, не может считаться лоббизмом. Во-первых, она направлена на решение мелкого, частного вопроса; во-вторых, не преследует цели изменения законодательства.
Если вторую ситуацию считать проявлением лоббизма, то любая нормальная деятельность по реализации права законодательной инициативы будет охвачена этим понятием. Но эта деятельность лоббизмом не является по следующим причинам: во-первых, она осуществляется в интересах государства в целом или конкретной государственной структуры; во-вторых, проводится в рамках государственной системы; в-третьих, осуществляется должностными лицами, в обязанности которых входит; в-четвертых, работа проводится методами, предусмотренными законодательством, либо санкционированными правовым обычаем.
Поддержка, "проталкивание" через парламент и правительство каким-либо государственным органом управления законопроекта в интересах той или иной отрасли народного хозяйства - это квазилоббизм, именуемый корпоративным бюрократическим лоббизмом. Это явление, широко распространенное в условиях господства планово-распределительной экономики, сохраняет свое значение и сейчас. Но по мере снижения роли государственной собственности оно все больше уступает место либеральному лоббизму, т.е. лоббизму в собственном смысле этого слова.

ПОЛИТИЧЕСКИЙ СМЫСЛ ЛОББИЗМА
Несмотря на то, что работа лоббистов часто ведется на грани допустимого, лоббизм сам по себе - это высококвалифицированная деятельность, имеющая политический смысл, правовые обоснования и являющаяся важным элементом демократической политической системы. Впрочем, это не всегда осознается не только законодателями, юристами и политиками бывших социалистических стран, сформировавшимися на почве отрицания буржуазных политических и правовых механизмов, но и законодательной практикой западных государств.
Так, в некоторых западных странах лоббистская деятельность прямо запрещена. Например, во Франции она признается незаконной, а в Индии считается одной из форм коррупции. Другие страны (например, Италия) не признают ее наличия или считают нецелесообразным ее регламентировать. По данным на прошлый год, специальные законы о лоббировании приняты лишь в США и Канаде, а в Австралии, Бразилии они находятся в стадии разработки. Косвенно, но довольно обстоятельно регламентирована деятельность лоббистов в германском законодательстве: через так называемое Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге, Кодекс поведения членов Бундестага и Регламент деятельности Федерального правительства.
Разрабатывается закон о лоббизме и в России: его официальное название - "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти".

В чем же заключается политический смысл лоббизма?
Во-первых, лоббистские группы выполняют функцию посредничества между гражданами и государством. Группы давления добиваются выгод для себя, но, в свою очередь, обеспечивают благоприятные условия восприятия обществом и конкретными группами населения принимаемых государством законов и предпринимаемых им административных акций.
Во-вторых, лоббизм способствует развитию плюрализма общественных интересов. Каждый человек, а тем более группы лиц, объединенные в организации и союзы, имеют свои специфические интересы. Они стремятся отстаивать свои интересы любыми доступными им средствами. Естественно, эти интересы начинают сталкиваться, и нужны механизмы их сопоставления и определения приоритетов. Это достигается, в частности, в процессе лоббирования. Положительные стороны лоббизма не только в том, что кто-то, действуя в своих интересах, "проталкивает" нужное для общества дело. Лоббизм полезен и потому, что сопоставление групповых интересов образует сложную систему баланса экономических интересов.
В-третьих, лоббизм как бы дополняет конституционную систему демократического представительства, позволяя участвовать в принятии и реализации политических решений тем группам, которые не имеют для этого другой возможности.

ЦЕЛИ И СУБЪЕКТЫ ЛОББИРОВАНИЯ
Субъекты лоббирования обычно именуются "группами интереса" или "группами давления". Иногда между этими понятиями ставится знак равенства. Между тем, данные понятия не равнозначны.
Группа интереса - это организация, группа организаций (предпринимательских, общественных, политических, религиозных) или граждан, имеющих общий, требующий удовлетворения интерес: экономический, социальный и т.п. Группа интереса - не всегда организационно оформленная структура. Это может быть нефиксированное объединение или общность.
Группу интереса могут составить:
- предприниматели (в целом или группа предпринимателей, объединенных по какому-либо признаку: банкиры, промышленники, аграрии; предприятия среднего и мелкого бизнеса; иностранные инвесторы);
- общественные организации: молодежные, женские, общества потребителей, общества обманутых вкладчиков;
- неформальные общности, скажем группа людей нетрадиционной сексуальной ориентации и т.д.
Группа интересов превращается в группу давления тогда, когда она начинает осознавать, формулировать свой интерес и предпринимать меры к его реализации через органы власти.
В качестве группы давления может выступать единичное предприятие, группа однородных в каком-либо отношении предприятий, юридически оформленные или неоформленные объединения предприятий (мы будем говорить преимущественно о предпринимателях, отвлекаясь от иных субъектов лоббирования). Единичное предприятие выступает в качестве группы давления обычно для реализации сиюминутного, конкретного экономического интереса. К примеру, совместному предприятию "Кока-Кола Аматил Белоруссия" необходимо получить участок для строительства завода или СП "Форд Юнион" - налоговые льготы.
Для реализации отдаленных, стратегических интересов предприятия обычно объединяются в разного рода союзы и ассоциации. Эти союзы и ассоциации служат также для представления повседневных интересов своих членов.
Вычленение и формулирование стратегических интересов представляет большую сложность и не по силам отдельно взятому предприятию, а иногда и ассоциации предприятий. Поэтому нередко возникает потребность в научном осмыслении этой проблемы, а здесь необходимо привлечение информационно-аналитического центра, готовяшего обоснование интереса, программу действий по его реализации.
Представим себе, что гипотетическая ассоциация иностранных инвесторов добивается решения вопроса об улучшении инвестиционного климата. Ясно, что эта задача должна быть четко сформулирована и структурирована. Во-первых, необходимо довести до сведения законодателя, чего именно добиваются иностранные инвесторы: облегчения процедуры регистрации, таможенных и налоговых льгот (каких именно), возможности свободно конвертировать заработанные в Беларуси рубли в иностранную валюту и т.д. Далее - необходимо дать политическое и экономическое обоснование своих требований, показать, что их удовлетворение будет выгодно и для государства. Естественно, предложения иностранных инвесторов натолкнутся на противодействие отечественных производителей, заинтересованных в вытеснении конкурентов. Белорусские производители через своих представителей в правительстве и парламенте не только будут возражать против предоставления льгот иностранцам, но и потребуют введения ввозных акцизов, увеличения таможенных пошлин. Значит, ассоциации иностранных инвесторов нужно обезопасить себя от атак с этой стороны: подготовить контраргументы, найти и привлечь на свою сторону государственные структуры, заинтересованные в иностранных инвестициях (такой структурой может быть, например, Министерство внешних экономических связей, постоянная парламентская комиссия по международным делам и т.д.), организовать кампанию в прессе в поддержку своих предложений, нейтрализовать негативную реакцию общественного мнения.
Для осуществления связей с прессой и формирования общественного мнения нужна квалифицированная служба, public relations. Это еще одно важное звено системы лоббирования.
Наконец, для проведения законопроекта необходима структура или группа людей, знающих изнутри организацию работы и процедуры решения вопросов в органах власти, имеющая там связи и влияние, а может быть, и работающих там. Исследование лоббируемого вопроса, выработка стратегии лоббирования, ее осуществление - и есть задача лоббиста.
У нас в стране, как, собственно, и в России не существует организаций, специально занимающихся лоббизмом. Обычно лоббирование осуществляется предприятием, заинтересованным в том или ином решении, самотужно. Но все чаще группы давления прибегают к помощи юридических, консалтинговых фирм, которые способны выполнить работу более профессионально, поскольку лучше знают законодательную "кухню" и имеют связи в готовящих или принимающих решения государственных органах.
Здесь уместно заметить, что лоббисты бывают двух видов: "внешние" и "внутренние". "Внешними" лоббистами являются все те организации и физические лица, о которых было сказано выше, т.е. либо само предприятие, в интересах которого осуществляется лоббирование, либо нанятые им третьи лица. Что касается "внутренних" лоббистов, то это работники готовящих или принимающих решение государственных органов. О них нужно сказать подробнее.
Единственной категорией "внутренних" лоббистов, деятельность которых не противоречит закону, являются депутаты парламента и местных Советов. В сущности, депутат избирается населением соответствующего региона для того, в частности, чтобы представлять интересы этого региона, его составных частей, предприятий, расположенных на его территории, тех или иных социальных групп. Он является как бы естественным лоббистом интересов своих избирателей.
Сложнее аргументировать это положение в тех случаях, когда депутат, избранный, скажем, от сельскохозяйственного округа, лоббирует интересы ВПК. Однако и здесь может существовать какая-либо косвенная, опосредованная связь.
Разумеется, депутат в Республике Беларусь должен осуществлять лоббистскую деятельность бесплатно. По-иному обстоит дело в некоторых других странах, например, в ФРГ. Там депутат Бундестага имеет право вполне законно получать дополнительное вознаграждение (сверх зарплаты), в том числе от групп интереса. Однако в этом случае депутат обязан перед началом слушаний соответствующего законопроекта в комитете или на сессии официально объявить о своей заинтересованности в данном деле, а также внести в специальный справочник сведения о том, где он работает и кто его работодатель.
Что касается государственных служащих, то законодательство всех стран, включая Беларусь, прямо возбраняет им получать вознаграждение за деятельность в пользу субъектов хозяйствования. Законодательство Беларуси к тому же запрещает государственным служащим, а также руководящим работникам государственных предприятий всякое содействие другим субъектам хозяйствования в осуществлении их деятельности (см. Закон об основах службы в государственном аппарате; постановление Совета Министров от 25 ноября 1992 года N 711). Само собой разумеется, что все эти запреты легко обходятся.

АДРЕСАТЫ ЛОББИРОВАНИЯ
Круг адресатов лоббирования зависит от сложившихся в стране норм и политической практики. В авторитарных государствах, где парламент отсутствует или выполняет номинальные функции, лоббисты направляют свои усилия на сотрудничество с фактическими законотворцами, т.е. чаще всего с правительством. И наоборот, там, где исполнительная власть имеет ограниченные полномочия, лоббирование осуществляется главным образом на парламентском уровне.
В Беларуси до возникновения политических реалий, связанных с референдумом, лоббистская работа проводилась с равными возможностями и в Верховном Совете, и в структурах исполнительной власти. Сейчас, естественно, акценты смещаются в сторону исполнительной власти. Во-первых, президент и правительство обладают сегодня намного более широкой компетенцией, чем месяц назад. Президент, без сомнения, будет широко пользоваться возможностью издания декретов, имеющих, согласно новой Конституции, силу закона (оставим в стороне вопрос о легитимности этой Конституции: ясно, что практически действовать будет именно она). Кроме того, даже в тех случаях, когда лоббируемое решение потребуется реализовать через закон, а значит, вынести на рассмотрение парламента, вряд ли нынешний парламент выступит против законопроекта, внесенного Президентом или правительством.
В настоящее время, исходя из политической обстановки, влиятельности органов власти и их компетенции, можно очертить адресатов лоббирования следующим образом.
1) Парламент. Нынешняя Конституция не определяет так называемую исключительную компетенцию Парламента, т.е. перечень вопросов, которые могут быть разрешены только Парламентом (см. ст.97). Таким образом, можно предположить, что, например, таможенные правила можно устанавливать не в рамках Таможенного кодекса, а через Указ Президента или постановление Правительства. То же касается и ряда других вопросов: скажем, невозможно утверждать, что порядок создания и деятельности предприятий, акционерных обществ должен устанавливаться только законом, как было раньше. Вполне допустимо сделать это в подзаконном акте (кстати, само понятие "подзаконный акт" потеряло смысл, поскольку из Конституции испарилась норма, устанавливающая иерархию актов государственных органов - ст.7, ст.112). Отсюда следует, что в ряде случаев лоббист может выбирать: целесообразно ли ему искать внутреннего лоббиста - депутата Парламента, через которого лоббируемый вопрос может быть решен положительно Парламентом после длительной процедуры предварительного согласования с органами исполнительной власти и последующего обсуждения в комиссиях и на сессии, или решать вопрос келейно - в правительственных структурах.
2) Президент и его Администрация. По новой Конституции президент располагает беспрецедентно широкими полномочиями, в т.ч. в области законодательного регулирования экономических отношений. Речь идет, во-первых, о прямом решении того или иного вопроса посредством декрета или указа; во-вторых, путем поручения правительству решить соответствующий вопрос; в-третьих, посредством подготовки и внесения в парламент необходимого законопроекта. Вряд ли следует говорить о лоббистской работе непосредственно с президентом: это труднодостижимая цель. Скорее всего, контакты должны налаживаться с ближайшим окружением главы государства и сотрудниками непосредственно подчиненных ему служб - как высокопоставленными, так и рядовыми. Причем сам характер режима предопределяет, что лиц, способных помочь в решении лоббируемого вопроса, следует искать не только в Администрации президента, которая предназначена для подготовки документов, исходящих от президента, но и в других близких главе государства структурах. Еще раз подчеркну, что здесь мы ведем речь о сугубо легальной работе для достижения законных целей, а не о каких-либо сомнительных акциях и предосудительных методах.
3) Правительство. Введение в 1994 году поста президента с неизбежностью повлекло за собой умаление роли правительства, которое до этого было высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти и могло решать любые вопросы в области государственного, хозяйственного и культурного строительства, кроме тех, которые входили в исключительную компетенцию Верховного Совета. Принятие новой Конституции как будто должно было повысить роль Правительства, поскольку президент формально не является главой исполнительной власти. Правительство вновь получило право законодательной инициативы (т.е. право напрямую вносить в парламент законопроекты), утраченное в 1994 году. Тем не менее, трудно сказать, как изменится реальный объем компетенции Совета Министров, поскольку полномочия между президентом и правительством четко не разграничены, да и разграничить а priori их невозможно. Можно лишь с уверенностью сказать, что ни один серьезный законопроект не будет внесен в парламент без санкции президента, равно как ни один важный вопрос не будет решен в правительстве без согласия опять же президента.
Поэтому, работая с правительством, лоббисты должны рассматривать его как важнейший орган, готовящий решения для президента, и исходить из того, что намного легче будет решить вопрос при поддержке правительства, либо, в крайнем случае, при его нейтралитете, нежели при наличии его возражений.
4) Министерства, ведомства. Важным адресатом лоббирования являются министерства и другие центральные органы государственного управления. Дело в том, что эти органы: а) готовят Правительству предложения об изменении законодательства; б) согласуют проекты законодательных актов и постановлений Правительства, которые готовят другие министерства; в) самостоятельно принимают в пределах своей компетенции решения, имеющие важные юридические последствия, в том числе нормативные акты (например, Минздравом утвержден в прошлом году перечень медицинских товаров, освобождаемых от НДС, Минэкономики определяет перечень товаров, для закупки которых разрешается приобретение иностранной валюты).
5) Облисполкомы, Минский горисполком. Кроме решений, которые облисполкомы принимают в пределах своей компетенции (а это порой очень важные решения, например, о твердых ставках налогов, взимаемых с предпринимателей, торгующих на вещевых рынках, сдающих квартиры внаем), облисполкомы способны активно влиять на республиканское законодательство. Так, в Регламенте правительства предусмотрена необходимость согласования с облисполкомом (Минским горисполкомом) всех проектов законов и решений Совета Министров, затрагивающих интересы регионов. А нормативных актов, имеющих такой характер,- большинство.

СРЕДСТВА, МЕТОДЫ И МЕХАНИЗМЫ ЛОББИРОВАНИЯ
Зарубежные исследователи проблем лоббизма выделяют следующие основные методы и направления лоббизма: личное представление аргументов соответствующему государственному органу; предоставление результатов исследований; выступление на слушаниях в комиссиях парламента; организация компании в прессе; воздействие на законодателя через контакты с его близким личным другом или лицом, пользующимся особым доверием; приглашение законодателя на вечеринки и развлечения; взносы денег на избирательные компании; участие в ведении политических кампаний; организация кампаний писем и телеграмм от избирателей; прямые взятки.
Мы не имеем возможности рассмотреть в деталях перечисленные методы лоббирования. Приведем лишь отдельные примеры. Напомню одну давнюю историю о том, как используют за рубежом средства массовой информации в целях поддержки законопроектов. Эта история неоднократно освещалась в зарубежной литературе.
К началу 30-х годов в США было зарегистрировано 3,6 млн. грузовиков. Железнодорожные магнаты, потеряв монополию на перевозку грузов, требовали от государственных органов принятия мер, ограничивающих возможности нового конкурента. В начале 50-х годов конференция президентов восточных железных дорог обратилась за услугами к крупнейшей в то время фирме по связям с общественностью "Карл Бийор". Получив заказ, фирма развернула многолетнюю пропагандистскую кампанию, которая в американской литературе оценивается как ее выдающееся достижение. В инструктивном письме фирмы говорилось: "Для наших целей приветствовались бы любой рассказ, радиопрограмма, фильм или проект, в которых бы особое ударение делалось на перегруженные шоссейные магистрали, на вред, наносимый им тяжелыми грузовиками, и на высокую стоимость этих дорог, которая ложится на плечи рядовых граждан". Именно в этом направлении развивалась вся лоббистская компания. В целях маскировки истинных лоббистов привлекались третьи организации, формально не заинтересованные в результате фирмы, как действительные, так и фиктивные. В данном случае в дело были вовлечены Ассоциация владельцев легковых автомобилей, Пенсильванская ассоциация фермеров, Федерация женских клубов Нью-Йорка и т.д.
Вскоре журнал "Эврибодис дайджест" публикует статью "Великаны разрушают магистрали"; "Америкэн мэгэзин" - статью "Во что нам обходятся плохие дороги". Затем появляются аналогичные статьи в ряде других периодических изданий. Эта кампания длилась несколько лет. В результате в 1956 году конгресс принял закон, устанавливающий определенный максимум допустимых габаритов и норм загрузки автомобилей. Спустя десять лет была предпринята попытка отменить данный закон, и вновь началась борьба против применения большегрузных автомобилей, и вновь она завершилась успешно.
В нашей действительности средства массовой информации, общественное мнение в целом не играют той роли, какую они имеют в странах с развитой демократией. Они вряд ли способны серьезно повлиять на успешное прохождение законопроекта, но затруднить его принятие или даже вовсе "провалить" - в состоянии. Поэтому задача лоббиста заключается в том, чтобы предотвратить, либо нейтрализовать возможную негативную реакцию СМИ и общественного мнения, и уже во вторую очередь - поддержать проект.
Один пример из нашей недавней жизни. Сейчас МакДональдс осуществляет обширную программу создания сети закусочных быстрого обслуживания. Намечено до 2005 года построить в республике около 100 таких объектов и фабрику по переработке сельскохозяйственной продукции. Первые три ресторана уже открыты в Минске 10 декабря. Один Бог знает, чего стоило МакДональдсу получить земельные участки, разрешения на строительство, лицензии на право торговли и т.д. Здесь я хочу рассказать о другом.
Жители домов, расположенных вблизи площадок, где строятся рестораны, с возмущением потребовали прекратить строительство: "Не надо нам под окнами всякие рестораны, тем более иностранные". Жалобы граждан могли отрицательно повлиять как на продолжение строительства, так и на судьбу проекта в целом.
Что сделал МакДональдс? Он не стал апеллировать к рассудку населения ("важно развивать городской общепит, мы будем соблюдать санитарные нормы; в наших ресторанах запрещено употребление спиртного" и т.д.) - это было бы бесполезно. Народные массы руководствуются не разумом, а классовым чутьем.
Все было сделано проще и изящнее, хотя и обошлось МакДональдсу дороже. Было объявлено (и, между прочим, впоследствии выполнено), что учащихся близлежащих школ МакДональдс будет кормить бесплатными завтраками. Негодования жителей как не бывало. Жалобы прекратились. Программа продолжается.
Как ни важна работа лоббистов со СМИ, формирование общественного мнения, "вербовка" внутренних лоббистов посредством финансирования их избирательных кампаний и т.д., все же главное поле деятельности лоббирующих структур - непосредственно в государственных органах, готовящих, согласующих и принимающих соответствующие решения. Уже говорилось, что успех лоббиста во многом зависит от того, насколько глубоко он знает процедуры и механизмы подготовки законопроектов, рычаги, посредством которых можно ускорить или замедлить их принятие. Не менее, если не более важно умение наладить личные отношения с "дисиженмейкерами" (decision-maker) - людьми, принимающими решения, но это особая деликатная тема. Рассказ об этих процедурах и механизмах, о законодательной кухне - тема отдельного большого разговора.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛОББИЗМА
Мы уже упоминали, что в ряде стран вопросы лоббирования регулируются в законодательном порядке. Пионером в этой области являются Соединенные Штаты. Самое интересное, что первоначальной целью американских законодателей было запретить лоббизм как антиобщественную деятельность. В 1913 году президент Вильсон публично выступил с критикой в адрес групп давления, особенно активно препятствовавших одобрению предложенных администрацией изменений в законодательстве о пошлинах. Была назначена следственная комиссия Палаты представителей, которая установила, что представитель Национальной ассоциации промышленников играл большую роль при назначении на основные должности в комиссиях конгресса, а некоторые законодатели числились в его платежных ведомостях. После этого расследования конгрессмену Д.Макдермотту пришлось покинуть государственную службу. Комиссия обнаружила и финансирование избирательных кампаний кандидатов в конгресс, и ведение обширных, в национальном масштабе, пропагандистских кампаний.
Расследование стимулировало внесение более десятка различных законопроектов, в большинстве своем предлагавших запрещение отдельных методов лоббистской деятельности. Однако ни один из них даже не вышел на пленарное заседание какой-либо из палат конгресса.
Лишь 2 августа 1946 года, наконец, был подписан закон о реорганизации законодательных органов, один из разделов которого назван "Федеральный закон о регулировании лоббизма". Тем самым лоббизм был официально признан как постоянное явление в политическом процессе США. Положения закона в основном сводились к необходимости регистрации лоббистов в Палате представителей и представлении ими квартальных отчетов об их финансовых операциях. При всех различиях эти же положения составляют суть законодательства о лоббизме других государств.
Таким образом, вопреки своему первоначальному намерению Конгресс США, а вслед за ним и законодательные органы ряда других государств вынуждены были признать: коль скоро "третью палату" парламента (так иногда называют лоббистов) нельзя ни запретить, ни серьезно ограничить ее деятельность,- значит, нужно ослабить возможность нечестного давления, не нарушая конституционного права граждан обращаться в парламент и правительство с петициями. Закрепленный в законах механизм был направлен на то, чтобы сделать лоббистский процесс гласным: пусть каждый, если хочет, увидит факты, пусть общественность осудит "нечестные" методы деятельности. Эта идея лежит и в основе закона, подготовленного в России.
Представляется, что на таких же принципах должно быть построено и белорусское законодательство о лоббизме. Впрочем, вряд ли сегодня общественное мнение, а вместе с ним парламент и правительство готовы к тому, чтобы заняться регулированием этой сферы деятельности.
В Гродно в рамках проводимого НИСЭПИ проекта "Формирование общественных лидеров в посткоммунистической Беларуси" прошел очередной семинар, посвященный правовым аспектам данной проблемы. На семинаре с докладами выступили член Конституционного суда РБ профессор М.И.Пастухов, депутат Верховного Совета 13-го созыва А.О.Добровольский, кандидат юридических наук С.Е.Левшунов, доцент Гродненского университета Г.Т.Осипова, президент фонда "Законодательная инициатива" В.А.Боровцов. Доработанный специально для "БДГ" текст доклада г-на Боровцова предложен вашему вниманию.

Иностранный лоббизм - явление достаточно традиционное. Все государства старались и стараются сформировать за рубежом недипломатические центры влияния, которые помогали бы проводить нужную политику, хотя легальная форма иностранного лоббизма, когда определенные влиятельные лица открыто ангажируются иностранным государством, появилась относительно недавно. Интересно, что самым ранним случаем считается наем в XIX в. правительством России американского экс-сенатора за колоссальную сумму в 30 тыс. долл. для лоббирования покупки Аляски правительством США, что было успешно им выполнено  [4].

Долгое время под иностранным лоббизмом в США понималось лоббирование прежде всего определенных внешнеполитических интересов, и именно этот смысл был вложен в закон 1938 г. о регистрации иностранных агентов (ФАРА), обязывающий их регистрироваться и отчитываться о своей деятельности. Наиболее сильными иностранными лобби, успешно реализовывавшими данные возможности, считались в 60 - 70-е годы израильское и тайваньское. В определенных аспектах израильское лобби не утратило былого влияния и по сей день, благодаря в основном широкому вовлечению в свою деятельность американских евреев, составляющих мощную электоральную силу.

В 90-е годы ситуация меняется. Иностранный внешнеполитический лоббизм, да и политический вообще, относительно теснится лоббизмом экономическим, государственный - частным. Речь идет прежде всего о лоббировании экономических интересов иностранных ТНК. Кроме того, в иностранном лоббизме произошла еще одна серьезная перемена. За последнюю четверть века мировая экономика глобализировалась, и интересы внутренних производителей тесно переплетаются с интересами внешних, оперирующих на данном рынке.

Иностранный лоббизм все активнее и шире проникает в лоббизм внутренний (чисто американский), становится его органической частью (соответственно внутренний лоббизм врастает в иностранный), и порой крайне проблематично провести строгую их демаркацию. Американские компании должны считаться с интересами своих японских поставщиков технологий, а также с потребностями китайских рынков рабочей силы и сбыта, с которыми они связаны. И наоборот - японские и китайские партнеры американцев должны учитывать их интересы.
Именно поэтому в новый закон 1995 г. о раскрытии (открытости) лоббистской деятельности было внесено положение о том, что все иностранные лоббисты, представляющие коммерческие интересы, регистрируются наравне с их американскими коллегами. А иностранными агентами, подпадающими под действие ФАРА, считаются теперь только агенты влияния иностранного государства в целом (работники посольств, межгосударственных организаций и т.д.).

Прямое проникновение иностранного лобби в американскую экономику неразрывно связано с усилением в ней групп давления, представляющих азиатский капитал, - даже можно сказать, фактически вызвано ими. Нарастание роли азиатского экономического лоббизма просматривается, между прочим, в том, что в последние десятилетия отрицательное сальдо торгового баланса США с азиатскими странами неуклонно увеличивается. Сейчас иностранный экономический лоббизм в США характеризуется следующими основными чертами: сохраняющимся с 70-х годов большим влиянием японского корпоративного лобби и упрочением позиций китайских групп давления, которые по силе уже сопоставимы с японскими.