Система министерского делопроизводства XIX - начала XX вв.

 В коллежском делопроизводстве  возникло большое число новых  документов, а документы приказного  делопроизводства получили новые  названия, что явилось результатом  массированного проникновения в  русский язык заимствованных  слов, отразившего западнический  характер всех петровских преобразований. Исследователи отмечают:

"Хотя прежние дьяки,  окольничьи, воеводы влачат еще кое-как свое существование в Москве и других старых городах, но рядом с ними теперь в новой столице являются и новые люди, которым присваиваются и новые чины, взятые с иностранного. Так появляются теперь администратор, актуариус, асессор, аудитор, бухгалтер, герольдмейстер, губернатор, инспектор ... маклер, министр ... и др."

 Прежние учреждения - думы и приказы заменены коллегиями, канцеляриями, конторами, ратушами. Появились и новые названия документов: векселя, облигации, реляции, мемории, рапорты, журналы, протоколы, корреспонденция, инструкция и др.

 Приговоры, указные грамоты, наказы заменены указами, регламентами, инструкциями, резолюциями; челобитные - прошениями, переписка - памяти и отписки - заменены отношениями, рапортами, доношениями, реляциями, ведениями, известиями.

 Существенные изменения  в петровское время претерпевает  и форма документов. Для многих  из них разрабатываются "генеральные  формуляры" - образцы, по которым  следовало составлять документы.  В указе 1723 г. "О форме суда" содержание челобитной следовало  излагать по пунктам, т.е. была  сделана попытка формализовать  текст документа, сделать его  максимально удобным для чтения. Несколько ранее - указом от 22 февраля 1714 г. - губернаторам предлагалась  форма ведомости для присылки  сведений о произведенных сборах  налогов и казенных расходах, состоявшая из 22 пунктов.

 В коллежком делопроизводстве выделяется из текста и становится самостоятельным элементом формуляра дата документа: во многих документах она пишется под текстом с левой стороны листа:

"Октября 17 дня 1723 года".

 Самостоятельным элементом  формуляра становится и наименование  документа; в некоторых случаях  к нему примыкает обозначение  краткого содержания документа:  "Рапорт о получении указа", хотя требование указывать краткое содержание документа (заголовок к тексту) окончательно формируется только в делопроизводстве министерств в XIX в. Кроме реквизитов, выделившихся из текста, появляется ряд реквизитов, отражающих различные стадии процесса документирования или стадии обработки документов: подписи, отметки о согласовании, регистрационные индексы, отметка о контроле, отметка о направлении в дело и др. В целом, делопроизводство коллегий характеризовалось значительным увеличением письменной работы и формальностей, на что жаловались современники. Даже значительно увеличенные по сравнению с приказами штаты канцелярских чиновников не справлялись с обилием дел, что приводило к медлительности делопроизводства и волоките.

 Реформа Петра I затронула  только центральный уровень государственного  управления, почти не отразившись  на местных учреждениях. 

XVIII в. в развитии делопроизводства характеризовался усилением законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярии и учреждения в целом, формированием и закреплением общих административных начал деятельности учреждений и, прежде всего, бюрократического начала.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Делопроизводство  в учреждениях России XIX — начала XX вв. (министерское делопроизводство)

 

В начале XIX в. в результате административных реформ Александра I система государственных учреждений России была подвергнута серьезной корректировке. В состав высших государственных учреждений наряду с Правительствующим Сенатом вошли вновь созданные Комитет министров. Государственный совет.

Коллегии были заменены новыми центральными учреждениями — министерствами. Местные учреждения почти не претерпели изменений.

Высшие государственные  учреждения — Сенат, Комитет Министров, Государственный совет — сохранили  принцип коллегиальности при  рассмотрении и решении вопросов управления. Делопроизводство в них  велось в соответствии с законами, названными «учреждения»: «Учреждение  Правительствующего Сената», «Учреждение  Комитета министров», «Учреждение Го­сударственного совета».* Местные учреждения осуществляли работу с документами в соответствии с требованиями «Общего губернского учреждения» 1775 г.

Начало нового этапа развития делопроизводства в России связано  с созданием министерств. Основой  организации их деятельности стал принцип  единоначалия, изменивший систему управления и соответственно делопроизводства. Поэтому делопроизводство XIX— начала XX вв. называют министерским.

Принцип единоначалия означал, что управленческие решения принимались  единолично конкретным должностным  лицом в рамках его компетенции. Второй важный принцип — принцип  иерархии — предопределял строгое  распределение функций управления между структурными подразделениями, а также обязанности чиновников всех рангов. Нарушение обязанностей влекло за собой конкретную меру ответственности, определенную законом. Внедрение принципа иерархии означало последовательность подготовки решения и обязательное участие в этом процессе всех структурных  подразделений и должностных  лиц — от нижестоящих к вышестоящим.

Внедрение новой системы  управления началось изданием манифеста  от 8 сентября 1802 г., провозгласившего создание первых восьми министерств,* а завершилось  изданием 25 июня 1811г. «Общего учреждения министерств»**. «Общее учреждение министерств» регламентировало единообразие в организации  делопроизводства новых центральных  учреждений. Был установлен порядок  рассмотрения документов, подготовки их проектов, оформления, подписания, скрепления, регистрации, контроля за исполнением и архивного хранения. Порядок работы с документами назван в этом законе «образ производства дел». Он включал пять составных частей:

· порядок вступления дел;

· движение их, или собственно так называемое производство;

· отправление дел;

· ревизию;

· отчеты.

Первые три части устанавливали  путь прохождения документов от момента  их получения или создания до завершения исполнения и отправки. Ревизия означала контроль за исполнением. Завершалось «производство дел» по «Общему учреждению» составлением отчетов.

Новые принципы, основанные на иерархическом построении аппарата, привели к необходимости строгого соблюдения последовательности прохождения  документа в процессе его обработки  во всех структурных подразделениях. Аппарат министерства возглавлялся министром (в подчинении которого был товарищ министра и канцелярия) и включал департаменты во главе с директором (у которого могла быть канцелярия), отделения, которые возглавляли начальники отделения, столы — во главе со столоначальниками. (В министерствах были созданы два коллегиальных органа: при министре — Совет министра, при департаментах - Общее присутствие департамента. Они являлись совещательными органами, помогавшими министру или директору департамента принять обоснованное, квалифицированное решение).

Все поступающие и отправляемые документы составляли «переписку министерства»  и делились на два потока:

· переписка министра;

· переписка департамента.

А так как закон определил  компетенцию министра и директоров департаментов в рассмотрении управленческих ситуаций, распределение всех входящих и исходящих документов между  ними не вызывало особых затруднений. Структура документопотоков, как входящих, так и исходящих, ставилась в зависимость от заключенной в них информации.

Подготовка проекта документа  начиналась в одном из столов, затем  он последовательно передавался  в отделение, департамент, министру, подвергаясь на каждом этапе корректировке. В этом состоит одно из основных отличий министерского делопроизводства от коллежского. В XVIII в. вся подготовительная работа для принятия решения и оформления его в соответствующей форме велась в канцелярии коллегии, а в XIX в. чиновники всех структурных подразделений министерства принимали участие в подготовке проекта решения, которое оформлялось в канцелярии министра или канцелярии департамента в зависимости от того, кто подписывал документ — министр или директор департамента.

Все входящие и исходящие  документы регистрировали в журналах. Журналы подразделялись на общий и частный. Общие журналы велись в канцелярии министра и департаментах, частные — в отделениях.

Ежемесячно в структурных  подразделениях проводилась «ревизия дел», т.е. был внедрен систематический  контроль за исполнением документов. По его результатам составлялись «ведомости» о количестве исполненных и неисполненных документов. В конце года составлялась общая ведомость по министерству.

Ежегодная деятельность министерств  заканчивалась отчетами. Отчетов  было три: отчет в суммах, отчет  в делах, отчет в видах и  предположениях к усовершенствованию каждой части. Для каждого отчета существовал особый порядок составления  и представления.

Со всех исходящих документов снимались копии («отпуски»), которые со всеми входящими документами сдавались в архив министерства, где на них составлялись описи.

Организацию работы с документами  в XIX в. следует рассматривать как  четкую систему, обеспечивавшую движение, учет, контроль и хранение управленческих документов, в основе которой лежали «универсальные» возможности человека.

«Общим учреждением министерств» установлены единые принципы ведения  делопроизводства во всех центральных  учреждениях России.

Компетенция должностных  лиц в вопросах управления определила состав управленческих документов министерств.

От императора министр  получал указы и повеления, направлял  ему доклады (или записки) и представления, от Государственного совета — высочайше  утвержденные мнения, направлял представления; от Сената получал сенатские указы, направлял представления, рапорты, доношения; от Комитета министров — выписки из журналов заседаний, направлял записки и представления. Для получения денег из Государственного казначейства министр посылал отношение.*

Между собой министерства обменивались отношениями, сообщениями, официальными письмами. Подчиненным  направлялись предписания. Подчиненные  посылали в вышестоящие инстанции  рапорты, доношения, представления.

Директор департамента мог  направлять министру записки (докладные  записки), представления; в департаменты других министерств — отношения, подчиненным — предписания.

Начальник отделения посылал  в другие отделения своего министерства записки, в отделения других министерств  — отношения.

Ход заседания совещательных  органов (Совета министра, Общего присутствия  департамента) фиксировался в журналах.

В XIX в. существенные изменения  произошли в формуляре документа. Это связано с внедрением в  процесс документирования бланков. К «Общему учреждению» приложены  четыре формы «пе­реписки», служившие эталоном для составления и оформления официальных документов. Они составлены на бланках с угловым расположением реквизитов. Бланк включал: наименование учреж­дения-автора, наименования структурных подразделений, дату подписания документа, исходящий регистрационный индекс, краткий заголовок к тексту. Позже появляется ссылка на номер инициативного документа. В правом углу листа указывали адресат. Первоначально бланки писали от руки, но с 20-х годов прошлого столетия стали изготовлять типографским способом.

При анализе «сношений» следует  иметь в виду, что на одних документах наименование вида обозначалось, а  в других — «беззаглавных» — отсутствовало. Его можно определить, зная соподчиненность автора и адресата. Высшие, обращаясь к нижестоящим, писали адресат в дательном падеже: «Калужскому губернскому правлению». Равные и нижестоящие, обращаясь в выше­стоящие учреждения, использовали предлог «в»: «В Калужское губернское правление». Если документ адресовался конкретному лицу и нижестоящий чиновник обращался к вышестоящему, указывался титул последнего: «Его превосходительству», «Его благородию». При общении равных должностных лиц и вышестоящих с нижестоящими титул не писали.

Документы в XIX в. обязательно подписывались и скреплялись. Подпись и скрепа включали наименование должности чиновника, его инициалы, фамилию.

В § 262 «Общего учреждения министерств» впервые регламентирована зависимость юридической силы документа  от правил его оформления: «Предписания Министров только тогда признаются действительными, когда они имеют  установленную форму».

В формуляре документа XIX в. ясно прослеживается стремление к  формализации, определению четких правил расположения и оформления реквизитов.

На всем протяжении XIX в. активно  развиваются другие системы документации. Характерно, что некоторые из них  приобретают четко регламентированную форму — в виде Уставов, в которых  установлен состав документов системы, правила их составления и оформления, а также приложены образцы  форм документов. Например, документирование прохождения государственной службы закреплено в «Уставе о службе гражданской» 1832 г.,* вопросы бухгалтерского учета — в «Общем счетном уставе»  в 1848 г.**

Характерным явлением для XIX в. стало стремление к сокращению объема документооборота. Оно закреплено в специальных законодательных актах, изданных в 1831, 1852, 1860 гг.*, называвшихся «сокращение документооборота» или «сокращение переписки». Достигалась данная цель путем делегирования части полномочий в принятии управленческих решений нижестоящим учреждениям и должностным лицам. Например, передавались полномочия в решении кадровых вопросов, расходовании денежных сумм и т.д.

В последней трети XIX в. большое  влияние на делопроизводство оказало  развитие техники. Изобретение пишущих  машинок, гектографов и другой множительной техники вывело на новый уровень  культуру документирования, ускорило изготовление документов, позволило  экономить время и затраты, сократив рукописное изготовление документов. Появление телеграфа, телефона привело  к появлению новых видов документов: телеграмм, телефонограмм.