Международные аспекты федерализма

Данный закон вводил ряд новаций, расширяя в определенной степени права субъектов РФ. Он не только закреплял положения предшествующих ему (вышеназванных) федеральных законов, устанавливая общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, но и содержал гарантии обеспечения их прав и законных интересов при установлении и развитии данных связей. Более того, он предоставляет право, указанным субъектам осуществлять такие связи, с согласия Правительства РФ, и с органами государственной власти иностранных государств. Помимо этого, закон уточнял, что под международными и внешнеэкономическими связями понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами. Согласно закону, субъектам РФ дано право разрешать (по согласованию с МИД РФ) открытие представительств субъектов иностранных федеративных государств и административно-территориальных образований иностранных государств на своей территории.[64]

1.4.5. Появившийся следом федеральный закон “О соглашениях о разделе продукции” от 30 декабря 1995 года в свою очередь достаточно подробно распределяет полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов

Федерации в вопросах заключения, исполнения и контроля за реализацией соглашений о разделе продукции при пользовании участками недр, заключаемых с иностранными физическими и юридическими лицами. Однако, в целом регламентация иных международных связей по сути дела пока проблемна.

1.4.6. Закрепленное в российском законодательстве право субъектов Российской Федерации на самостоятельное участие во внешнеэкономических связях, на практике приводит к весьма широкому использованию ими этого права. Достаточно в этой связи упомянуть действующий закон Российской Федерации “О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации” от 5 марта 1992 года №2449-1. В соответствии с этим законом субъекты Федерации полномочны: регистрировать предприятия с участием иностранных инвестиций до определенного размера уставного капитала; через местные органы Госкомимущества и Фонда государственного имущества (а также уполномоченные хозяйственные организации) участвовать в капитале и доходах совместных предприятий (ст. 14.2 и 20.2); отчуждать, передавать в пользование (аренду) и распоряжение (управление) иностранным инвесторам и совместным предприятиям принадлежащую им собственность (ст. 13); эта собственность может использоваться также как объект залога (гарантий) под зарубежные займы и иностранные инвестиции (закон Российской Федерации “о залоге” от 29 мая 1992 года №2872-1); лицензировать хозяйственную деятельность иностранных инвесторов в 27 сферах, отнесенных к их компетенции (постановление Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 27 мая 1993 года №492); совместно с компетентными федеральными органами производить для иностранных инвесторов горный отвод и выдавать им лицензии на использование недр; самостоятельно осуществлять в тех же целях землеотвод, определять форму и размер платы за недра, землю и иные местные ресурсы и взимать эту плату (закон Российской Федерации “О недрах” от 21 февраля 1992 года №2395-1, ст. 4.8 и 4.11; закон Российской Федерации “О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации” от 5 марта 1992 г. №2449-1, ст. 51.1.4 и 51.1.8); проводить торги, конкурсы и аукционы с участием иностранных инвесторов и совместных предприятий; получать инвестиционные субвенции на федеральные объекты, сооружаемые с иностранным участием (Закон Российской Федерации “О субвенциях субъектам Российской Федерации” от 15 июля 1992 год №3303-1, ст. 4.3. и 9.3); давать разрешение на открытие представительств инофирм на своей территории.[65] При этом субъекты Федерации уполномочены и на предоставление целевых льгот иностранным инвесторам в пределах своей хозяйственной, в том числе налоговой, компетенции. Правда, в настоящее время только в семи субъектах России разработано специальное законодательство, регламентирующее создание льготных условий для иностранных инвесторов – в Республике Татарстан, Республике Бурятия, Ивановской, Новгородской, Челябинской и Ленинградской областях, а также Санкт-Петербурге.

1.4.7. В соответствии с законом Республики Татарстан “Об иностранных инвестициях” (1994 год) предприятия с иностранными инвестициями, занимающиеся производством товаров и оказанием услуг, освобождаются от уплаты налога на прибыль и налога на имущество сроком на 3 года. В развитие данного закона в 1996 году Парламентом принят еще один закон “О статусе одобренного инвестиционного проекта с участием иностранного инвестора”. Согласно принятому документу доходы, получаемые от реализации проектов с участием иностранного инвестора, освобождаются от обложения налогами на прибыль и добавленную стоимость сроком на 5 лет. Кроме того, закон разрешает муниципальным органам предоставлять иностранным инвесторам льготы при уплате в бюджеты всех уровней.[66]

1.4.8. Закон Новгородской области “О налоговых льготах организациям, расположенным на территории Новгородской области на 1997 год” освобождает организации, осуществляющие деятельность в реализации одобренных администрацией области конкретных инвестиционных проектов, от налогов на прибыль и имущество до полной окупаемости вложенных средств, но не более расчетного срока окупаемости. Порядок и условия получения данных льгот определены в “Правилах расчета момента достижения окупаемости вложенных средств, расчетного срока окупаемости и определения иных особенностей применения  льгот для организаций, осуществляющих инвестиционные проекты в Новгородской области”, утвержденных постановлением Новгородской областной Думы в январе 1997 года. Согласно этим Правилам льготы могут предоставляться только тем организациям, у которых более 75% валовой выручки составляет выручка от производственной деятельности, а одним из требований осуществления инвестиционного проекта является условие достижения положительного социального эффекта. Следует отметить, что основным разработчиком Правил является АОЗТ “Артур Андерсен”  - представитель международной аудиторской фирмы в России.

1.4.9. Постоянное внимание органов государственной власти Новгородской области к созданию благоприятных условий по привлечению иностранных инвестиций (областной закон “О предоставлении льгот предприятиям с иностранными инвестициями” принят 28 декабря 1994 года) способствовало тому, что около 40% продукции от всего объема производства выпускается на предприятиях с привлеченными инвестициями. В области успешно реализуется четыре инвестиционных международных проекта.

1.4.10. Наиболее полным по содержанию и перечню условий деятельности организаций с иностранными инвестициями, предусмотренного порядка предоставления льгот и государственных гарантий защиты является закон Республики Бурятия “О стимулировании привлечения иностранных инвестиций в экономику Республики Бурятия” от 20 июня 1996 года. В данном законе предусмотрено, что предоставление льгот коммерческим организациям с иностранными инвестициями возможно, если оплачиваемая доля иностранных инвестиций в уставном фонде составляет не менее 30%, а доходы от осуществления собственной производственной деятельности превышают 70% общей суммы доходов от реализации продукции. Такие организации освобождаются от уплаты налога на прибыль до четырех лет, а от налога на  имущество предприятий – на три года. Но в случае прекращения ими производственной деятельности до истечения пятилетнего срока с момента государственной регистрации, вся сумма налоговых льгот должна быть возвращена в полном объеме и за весь период деятельности.[67]

Законодательство Республики Бурятия гарантирует защиту прав иностранных инвесторов и условий иностранного инвестирования. Иностранные инвестиции не подлежат национализации и не могут быть подвергнуть ревизии. После уплаты налогов и сборов с доходов полученные от ранее осуществленных инвесторами инвестиций гарантируется беспрепятственный перевод за границу доходов в иностранной валюте и использование доходов на цели инвестирования и реинвестирования, а также на покупку товаров на территории Российской Федерации. На территории Республики зарегистрировано 173 совместных и иностранных предприятий. При участии инвесторов из стран дальнего зарубежья создано 152 предприятия, из них с Китаем – 78, с Монголией – 29. Объем производства на совместных предприятиях в 1996 году увеличился по сравнению с 1995 годом в 2,3 раза. Причем 62% от общего производства приходится на долю продукции лесозаготовительной отрасли.[68]

1.4.11. Для улучшения инвестиционного климата в Петербурге летом 1999 года Законодательное собрание Санкт-Петербурга внесло существенные изменения в закон “О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Санкт-Петербурга”, принятый 30 июля 1998 года. Вводились дополнительные льготы и преимущества для инвесторов, притом как для иностранных, так и для российских, а также лиц зарегистрированных как индивидуальные предприниматели в Санкт-Петербурге. На практике это всё означало, что иностранные фирмы или индивидуалы смогут инвестировать на прямую в Санкт-Петербург или организовывать компании, чьи капиталы создадут инвестиции в русские компании, в свою очередь, используя эти активные формы как городской инвестр. Таким образом, закон предлагает поддержку администрацией Санкт-Петербурга тех, кто хочет инвестировать в экономику города.[69]

1.4.12. Согласно исследованию “Оценка региональных рисков в России”, проведенному Банком Австрии, Челябинская область вошла в пятерку областей с наиболее благоприятным климатом для экономических инвестиций. На её территории зарегистрировано 539 совместных предприятий и каждое второе из них создано с целью производственной деятельности.

Кроме того, ещё в 16 регионах Российской Федерации нормативно-правовые акты предусматривают некоторые льготные условия для иностранных инвесторов. Это Республики Тыва и Коми, Ставропольский, Краснодарский и Приморский края, Тверская, Калининградская, Белгородская, Самарская, Рязанская, Ярославская, Московская, Иркутская, Волгоградская, Ленинградская области, город Москва и город Санкт-Петербург.[70] Это немного: 21 регион привлекателен для инвесторов, а всего в России – 89 субъектов Федерации.

1.4.13. Права республик в составе Федерации в области внешнеэкономических связей в соответствии с действующим законодательством шире, чем регионов. В частности, республики могут принимать соответствующее республиканское хозяйственное законодательство, владеют большим объемом собственности и полномочиями в бюджетной и судебной областях. Вместе с тем, при внешне обширной и законодательно закрепленной правоспособности субъектов Федерации в международной области эти права зачастую трудно реализовать ввиду пробелов законодательства в отдельных сферах, противоречивости и несовершенства нормативных актов различного уровня. Это относится, например, к правовому статусу совместного владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, закрепленными в статье 72 “в” действующей Конституции.[71] В данной форме владения (распоряжения) находятся почти все недра и богатства страны. Однако механизм принятия совместных хозяйственных решений по распоряжению этими богатствами не определен, что приводит к серьезным трудностям в осуществлении прав субъектами Федерации. В качестве наиболее яркого примера в этом отношении можно привести блокирование федеральными органами позиции Сахалинской области при подведении итогов торгов на нефтеразработку на её шельфе.[72] В совместном распоряжении Федерации и её субъектов находится шельф в пределах территориального моря. Однако границы субъектов на шельфе пока не делимитированы. Кроме того, субъекты Федерации могут в соответствии с действующим законодательством проводить международные торги на использование природных ресурсов. Однако международные соглашения в этой области может заключать только Федерация (закон Российской Федерации “О недрах”, ст 3.5, 3.13 и др.). В проекте Закона Российской Федерации “о недрах и газе” также нечетко разделены полномочия Федерации по вопросам проведения торгов, лицензирования и налогообложения Федерации и её субъектов во внешнеэкономической сфере. Нет четкой государственной правовой политики в этом аспекте и при заключении договоров и соглашений РФ с её субъектами. Так, вопреки федеральной Конституции (ст. 136 и ч. 1 ст. 72), по Договору России с Татарстаном решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами составило прерогативу органов власти Республики Татарстан. Иначе был решен аналогичный вопрос при подписании Договора со Свердловской областью: одновременно с ним было заключено семнадцать соглашений, в том числе – соглашение о разграничении полномочий в сфере владения и использования земельных и лесных ресурсов Свердловской области. [73]

1.4.14. Создает проблемы также незавершенность процесса раздела государственной собственности и регламентации бюджетной и налоговой системы. К примеру, субъекты Федерации не имеют своей доли в экспортной пошлине (хотя через неё изымается часть ренты и прибыли в добывающей и лесной промышленности, создаваемой на их территориях) и импортной пошлине (между тем субъекты Федерации участвуют на долевых началах в обустройстве таможенной границы). Немалые проблемы создает неразбериха в предоставлении региональных льгот и преференций во внешнеэкономической сфере, которая возникает, во-первых, от различия в конкретных региональных требованиях, во-вторых, от предоставления этих льгот различными ветвями федеральной власти. Так, анализ 20 нормативных актов, изданных в 1992-1993 годах Президентом и Правительством Российской Федерации, показывает, что Хакассия, Карачаево-Черкессия, Чукотка, Бурятия и Кемеровская область не получали, в отличие от всех других субъектов Российской Федерации, каких-либо льгот во внешнеэкономической сфере.[74] В частности, эти субъекты не получали льгот в вопросах квотирования и лицензирования, освобождения от экспортных пошлин или их снижения, не получали доступа к “наполнению” иностранных кредитов, получаемых Российской Федерацией. Всё это делает первоочередной задачей необходимость упрочения правопорядка в такой важной сфере взаимоотношений Федерации и её субъектов, какой является международная и внешнеэкономическая деятельность.

1.4.15. Всё, что было сделано на государственном уровне и происходит в регионах, подводит к самому главному – России нужен закон, который бы четко разграничил полномочия и права субъектов Федерации и центра. Необходимо выработать общую концепцию международного сотрудничества для регионов России с политическими, экономическими, юридическими аспектами. Понадобилась много времени, чтобы федеральные власти решили обуздать разбушевавшуюся стихию беспорядочных международных и внешнеэкономических связей регионов.

Уже действующие к 1999 году законы свидетельствовали о том, что начался и постепенно развивается процесс распределения компетенции в международной сфере между Российской Федерацией и её субъектами. Однако существующие пробелы и противоречия должны были быть устранены посредством разработки специального федерального закона о международных связях субъектов Российской Федерации. Отсутствие специального федерального закона о международных связях субъектов Российской Федерации негативно сказывалось на проведении единой сбалансированной политики и, более того, целостности Российского государства, так как в условиях соответствующего федеративного нормативно-правового регулирования такое положение вещей вольно или невольно подталкивает субъекты Федерации к мысли о возможности осуществления самостоятельных первоначальных шагов в области предметов совместного ведения федерального центра и субъектов Федерации, в том числе и шагов международно-правового характера. При отсутствии подобного закона возникает ситуация, когда вопросы регулирования порядка осуществления субъектами Российской Федерации международных связей во все большей степени будут решаться или самостоятельно посредством развития собственного законодательства о международных связях и внешнеэкономических отношениях в рамках полномочий, определенных для них законодательством России. Однако в целях государства представляется, что законодательство субъектов Российской Федерации в такой важнейшей области, как международные связи и отношения, должно все же разрабатываться на основе и с учетом положений соответствующего федерального закона. Такой подход позволит избежать многих трудностей, недоразумений и споров на самых различных уровнях как внутрифедеративных, так и международных соглашений.

1.4.16. Панацеей для упорядочения такого рода деятельности должен был стать закон “О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации”. 19 ноября 1997 года в Государственной Думе состоялось третье чтение этого законопроекта, завершившееся  установлением своеобразного рекорда единодушия: 340 “за” и только 3 “против”. Соавторами и разработчиками законопроекта, родившегося в недрах Комитета по международным связям Госдумы, стали представители практически всех влиятельных фракций. Но предпринятые попытки государства приять этот закон провалились, когда дело дошло до “пожеланий” регионов. Будущий закон устанавливал строгие правила игры, утверждение которых сулило для субъектов РФ ощутимую утрату прежней свободы проведения самостоятельных внешних акций. 3 декабря 1997 года Совет Федерации не принял законопроект, принятый Государственной Думой. Итог голосования в Верхней палате Федерального собрания оказался удручающим. Только 12 сенаторов высказались за утверждение закона, остальные 100, участвовавших в заседании, были против. Президентские структуры, федеральное правительство и ведущие фракции Госдумы, дабы избежать принятия будущего закона “через голову” Совета Федерации, пошли проторенным путем согласительных комиссий. Ограничения, устанавливаемые законом, предполагали скорее урезонить честолюбивые помыслы местных властей, чем строить барьеры на пути удовлетворения реальных потребностей. Так, закон приостанавливал стремление некоторых субъектов РФ провозгласить себя субъектами международного права. В соответствии с законопроектом субъекты РФ могли в надлежащем порядке открывать свои представительства за пределами России, но без дипломатических функций. Ведь регионы нуждаются, прежде всего, в развитии экономических связей. И тут будущий закон развязывал им руки, хотя и устанавливал строгие правила игры, как для федеральных органов, так и для региональных. Принятие закона затянулось. До его реализации региональные чиновники занялись поисками юридических лазеек для установления внешних связей не в федеральном законе, а всего лишь в инструкциях МИДа, санкции за нарушение которых не ясны самим составителям. Закон о координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации был принят 4 февраля 1999 года. Отныне “Субъекты Российской Федерации в пределах полномочий предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения полномочий, обладают правом на осуществление международных внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты  Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи с органами государственной власти иностранных государств… Органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, имеют право на ведение переговоров с иностранными партнёрами…, а также на заключение с ними соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей ”[75].